Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 23 de diciembre de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Raquel Hermela Reyes Martínez)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ NA 634/2021 – ECLI:ES:TSJNA:2021:634
Temas Clave: Atmósfera. Calidad del aire. Comunidades Autónomas. Contaminación atmosférica. Emisión de contaminantes a la atmósfera.
Resumen:
Una entidad ecologista interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud formulada al Gobierno de Navarra para que se adopte de manera urgente el Plan de Mejora de la calidad del aire
para el ozono en la zona de la Ribera Navarra.
Los fundamentos de la petición de la asociación recurrente se basan fundamentalmente en que, de conformidad con el artículo 24.1 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, se tendría que haber aprobado por la administración foral un plan de mejora de la calidad del aire, teniendo en cuenta que en el ámbito se habría estado superando en los últimos 5 años el valor objetivo de ozono troposférico para la protección de la vegetación y de los niveles objetivos de ozono troposférico para la protección de la salud humana.
De esta manera, entiende la parte actora que, ante la omisión en la aprobación de este Plan, el Gobierno de Navarra estaría teniendo un comportamiento negligente que pondría en riesgo la salud de los habitantes de la Ribera Navarra, así como la conservación de la vegetación, los cultivos y los ecosistemas. Todo ello de conformidad con el Real Decreto citado, la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera -artículo 16- y de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa.
La administración demandada arguye, por el contrario, que no se estaría superando el valor límite o valor objetivo y, por ende, no resultaría necesaria la elaboración de dicho plan de mejora de la calidad del aire. Además, señala que al menos dos de las tres estaciones destinadas a la medición de la calidad del aire (las de Tudela y Olite) no cumplirían con los criterios técnicos para dotar de fiabilidad a los datos.
La Sala comienza examinando las obligaciones de las Comunidades Autónomas al respecto de la elaboración de los planes de mejora de la calidad del aire que dimanan de los textos normativos ya reseñados más arriba, para llegar a concluir sobre la necesidad de su aprobación cuando se cumplan con los requisitos de superación de los valores máximos de contaminación, con cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de junio de 2020, ya analizada en esta REVISTA por Eva BLASCO HEDO.
Aclarado lo anterior, la Sala examina si verdaderamente se habían superado o no los citados valores máximos, concluyendo que, al menos, respecto a la protección de la vegetación, la Zona de la Ribera se situó por encima del valor objetivo. Además, sobre la alegación de la administración referente a que no se contaban con estaciones de medición fiables, declara la Sala que no se puede aducir válidamente su propia inactividad al no instalar estaciones de medición conformes con la normativa.
En fin, que la Sala estima el recurso contencioso-administrativo, ordenando a la administración autonómica la elaboración y aprobación de un Plan de Mejora de la calidad del aire para el ozono en la Ribera Navarra a la mayor brevedad, señalando que en todo caso deberá adoptarse antes de que concluya el año civil desde la fecha de la sentencia.
Destacamos los siguientes extractos:
“La parte demandante alega, en síntesis, los siguientes motivos del recurso:
1º.- El valor objetivo de ozono troposférico para la protección de la vegetación, expresado a través de la AOT40 (acrónimo de “Accumulated Ozone Exposure over a threshold of 40 Parts Per Billion”) no debe superar los 18.000 μg/m³ (microgramos por m³) de promedio en un período de 5 años, de acuerdo a lo determinado en el Anexo 1.H del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire. Este promedio viene siendo superado tanto en el quinquenio 2011-2016 como en el quinquenio 2014-2018, para la zona de la Ribera Navarra, de acuerdo a las cifras que revelan los propios informes del Gobierno de Navarra.
Asimismo, se ha producido la superación de los niveles objetivos de ozono troposférico para la protección de la salud humana en períodos anteriores en la zona de la Ribera Navarra, en promedios de tres años, que no debe superar en más de 25 días por año civil, una concentración máxima de 120 μg/m³.
2º.- El art. 24.1 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, que desarrolla la Ley 34/2007, impone a las Comunidades Autónomas la elaboración de los Planes de calidad del aire. Dicha obligación procede de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa.
El Gobierno de Navarra acumula un retraso muy superior al de dos años en la elaboración, aprobación y ejecución de los Planes de mejora de la calidad del aire para la zona de la Ribera Navarra, donde los niveles del contaminante ozono en el aire ambiente han superado los valores objetivos establecidos legalmente (ya en el trienio 2011-2013). Se trata de un comportamiento negligente que está poniendo en riesgo la salud de los riberos, así como la conservación de la vegetación, los cultivos y los ecosistemas. […].
Esta medida que imponen la Ley 34/2007, la Directiva 2008/50/CE y el Real Decreto 102/2011 es obligatoria para las autoridades autonómicas. De ninguna manera se puede entender como una medida discrecional, y es independiente de las iniciativas que pueda adoptar el Gobierno central (STS de 22/06/2020 Nº de Recurso: 2190/2019).
La denegación impugnada lesiona los derechos a la protección de la salud y a disfrutar de un medio ambiente adecuado (arts. 43.1 y 45.1 C.E.), y en consecuencia incurre en nulidad de pleno derecho, ex art. 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ahora vigente.
La defensa del Gobierno de Navarra se opone a la demanda alegando, en resumen, que el Real Decreto 102/2011 establece la obligación elaborar un Plan de Mejora cuando se supere un valor límite o valor objetivo, lo que no ocurre en el presente supuesto”.
“Así pues, la Administración admite que, respecto a la protección de la vegetación, la Zona de la Ribera se situó por encima del valor objetivo, y también destaca que sólo pueden tenerse en consideración los datos obtenidos en la estación de Funes porque es la que más se aproxima al cumplimiento de los criterios de macro implantación para estaciones rurales del Real Decreto 102/2011. El resto de estaciones no cumplen dichos criterios, por lo que la información que suministran no se puede considerar correcta a dichos efectos.
Es claro que es necesario un Plan de Mejora de la Calidad del Aire si se superan los valores de referencia, y para poder saber y valorar si es necesario elaborar un Plan de Mejora de Calidad del Aire, la Administración deberá instalar las estaciones de medición conformes con la normativa para poder comprobar si se superan o no lo valores objetivos de referencia. En ningún caso puede aducir válidamente su propia inactividad, al no instalar estaciones de medición conformes al Real Decreto 102/2011, para no cumplir la obligación de elaborar un Plan de Mejora de calidad del Aire, contenida en el art. 16.2 de la Ley 34/2007 y el art. 24 del Real Decreto 102/2011.
En el procedimiento ha quedado acreditado, mediante el informe emitido por el Servicio de Economía Circular Y Agua Sección De Planificación Estratégica y Control en Economía Circular, de 5 de abril de 2017, (f. 8 a 12 del e/a) que se han superado los valores en lo que respecta a la protección de la vegetación, en el quinquenio 2011-2016 en la estación de Funes, Tudela y Olite y también se ha superado el valor objetivo para la protección de la salud humana: ( 120 μg/m3, más de 25 días por cada año civil de promedio en un período de tres años) entre los años 2011 y 2015 en Funes, Tudela y Olite, cuya fecha de cumplimiento era el 1 de enero de 2010.
Por lo expuesto, debe estimarse la demanda interpuesta, al ser la actuación administrativa recurrida contraria al Ordenamiento Jurídico, declarando la obligación para el Gobierno de Navarra de elaborar y aprobar los preceptivos planes de calidad del aire para el ozono en la zona de la Ribera Navarra.
Respecto al plazo para su elaboración, el art. 24.1 del RD 102/2011 dispone que: ” En caso de superarse los valores límite para los que ya ha vencido el plazo de cumplimiento, los planes de calidad del aire establecerán medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible(…). Por tanto, la Administración demandada deberá elaborar y aprobar los preceptivos planes de calidad del aire para el ozono en la zona de la Ribera Navarra a la mayor brevedad, y en todo caso, antes de que concluya el año civil desde la fecha de esta sentencia, estimando la demanda también en este punto”.
“En consecuencia, y en base a los fundamentos expuestos, se debe estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, toda vez que la desestimación por silencio administrativo de la solicitud formulada por la Asociación Ecologistas en Acción de la Ribera (Landazuría), de fecha 24 de mayo de 2019, al Gobierno de Navarra para que se adopte de manera urgente el Plan de Mejora de la calidad del aire para el ozono la zona de la Ribera Navarra, es contraria al Ordenamiento Jurídico Derecho, anulándola y dejándola sin efecto y declarar la obligación de la Administración Foral elaborar y aprobar el Plan de Mejora de la calidad del aire para el ozono la zona de la Ribera Navarra a la mayor brevedad y, en todo caso, antes de que concluya el año civil desde la fecha de esta sentencia”.
Comentario del Autor:
Se reincide de nuevo en las obligaciones de las Comunidades Autónomas a fin de aprobar planes de mejora de calidad del aire una vez se constata que se superan los valores máximos de contaminantes fijados en la normativa.
Además, se incide también en que la inactividad en la instalación de estaciones de medición de los contaminantes del aire, no puede justificar en modo alguno una dejación para no aprobar los referidos planes de mejora, una vez que se constata la superación de los valores máximos en al menos una parte del territorio.
Enlace web: Sentencia STSJ NA 634/2021 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 23 de diciembre de 2021.
