Ley 6/2021, de 12 de noviembre, de la Generalitat, de protección y promoción del palmeral de Elche
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Diario Oficial de la Generalitat Valenciana número 9218 de fecha 18 de noviembre de 2021.
Palabras clave: Espacio natural protegido. Paisaje. Agricultura. Patrimonio cultural.
Resumen:
El cultivo de la palmera datilera (Phoenix dactylifera L.) constituye un rasgo definitorio del paisaje y de la identidad ilicitana desde la Antigüedad. Las cerámicas del yacimiento de la Alcudia acreditan el uso ritual de las hojas de palmera ya en época ibérica. Testimonios cronísticos avalan el cultivo de la palmera datilera en Elche en tiempos romanos. Ya en época musulmana, la palmera datilera tuvo, por su tolerancia a la salinidad, un papel clave en la creación de un nuevo agrosistema en el entorno de la nueva medina de Elche, regado con las aguas escasas y salobres del río Vinalopó mediante la Acequia Mayor.
En el cinturón de tierras más cercanas a la ciudad proliferaron los huertos de palmeras caracterizados por su parcelario ortogonal, delimitado por alineaciones de palmeras datileras generadoras de un microclima que ayudaba al crecimiento de especies arbóreas y herbáceas asociadas. El oasis en el entorno de la medina de Elche, que hoy en día conocemos con el nombre de Palmeral, constituye una clara muestra del genio creativo humano, capaz de desarrollar una agricultura productiva y sostenible a pesar de las dificultades del medio.
La gran masa de huertos de palmeras que rodeaba la ciudad generó una estampa característica, loada por los viajeros, cronistas e investigadores que han visitado Elche desde los tiempos medievales. Por su interés agronómico y por la rentabilidad de los otros usos tradicionales de la palmera, que dieron lugar a la singular cultura de los palmereros y de la artesanía de la palma blanca, los huertos de palmeras se extendieron más allá de las inmediaciones de la ciudad.
II El reconocimiento del Palmeral de Elche como bien del patrimonio cultural valenciano se inició en los años veinte del siglo pasado, cuando el erudito, polígrafo y cronista de la ciudad de Elche, Pedro Ibarra y Ruiz, impulsó una campaña de denuncia pública del riesgo que implicaba el impacto del crecimiento urbanístico debido a la industrialización. A lo largo de las décadas siguientes vio la luz una diversidad de normas que perseguían la protección del Palmeral desde ópticas tan diversas como la agrícola, la forestal, la patrimonial y la urbanística.
La protección jurídica efectiva del Palmeral dio comienzo con el Decreto de 8 de marzo de 1933 del Ministerio de Agricultura, que declaró el interés social de la conservación de los palmerales de Elche. Siguió el Decreto de 27 de julio de 1943, por el que se declaró jardín artístico el Palmeral de las inmediaciones de la ciudad de Elche. Por su parte, la Orden de 18 de octubre de 1967 del Ministerio de Agricultura confirió a las palmeras datileras el estatuto de especie de protección forestal. Desde la perspectiva urbanística, los huertos de palmeras fueron objeto de tutela por los planes generales de ordenación urbana de 1962, 1973, 1986 y 1998, y por las ordenanzas municipales de 1951 y el Plan especial de ordenación de huertos de palmeras de 1972. El legislador valenciano promovió la aprobación de la Ley 1/1986, de 9 de mayo, de la Generalitat Valenciana, por la cual se regula la tutela del Palmeral de Elche, desarrollada por el Decreto 133/1986, de 10 de noviembre, del Consell de la Generalitat Valenciana, con la intención de hacer posible una armonización sistemática y efectiva de las regulaciones sectoriales concurrentes, y fomentar el cultivo de la palmera datilera. La clave del sistema normativo radicaba en la integración en el órgano al que se encomendaba la tutela: el Patronato del Palmeral de Elche, heredero de la institución prevista por el Decreto de 8 de marzo de 1933, creada y reestructurada por sendas órdenes ministeriales de 28 de marzo de 1942 y 26 de febrero de 1973.
El Patronato lo conforman representantes de las consellerias competentes en cultura, agricultura y urbanismo de la Generalitat, junto con la administración municipal y representantes de los cultivadores de palmeras. La Ley 1/1986 se concibió como instrumento eficaz para la protección de la palmera datilera como especie, sobre la base de la calificación jurídica de los huertos de palmeras, los grupos de palmeras y las palmeras diseminadas sancionada por el Decreto 108/2001, de 12 de junio, del Gobierno Valenciano, por el cual se califican determinadas plantaciones de palmeras de Elche por su interés histórico y cultural.
Sin embargo, la Ley 1/1986 adolece de descoordinación respecto del régimen de tutela de los bienes inmuebles de interés cultural, categoría a la cual quedó adscrito el Palmeral en aplicación de la disposición adicional primera de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español; descoordinación que no resolvió la aprobación de la Ley 4/1998, de 11 de junio, de la Generalitat Valenciana, del patrimonio cultural valenciano, ni de las diferentes modificaciones posteriores de esta norma.
Por otra parte, la inscripción del Palmeral de Elche en la Lista del Patrimonio Mundial de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el 30 de noviembre de 2000, unida a las amenazas sufridas por el Palmeral en las últimas décadas, como la llegada de la plaga del picudo rojo (Rhynchosporus ferrugineus), ha puesto de manifiesto la necesidad de impulsar la aprobación de un nuevo texto legal que, sobre la base de los aciertos de la Ley 1/1986, garantice la aplicación, en beneficio de la salvaguarda y promoción del Palmeral de Elche, poseedor de la condición de bien de interés cultural, de un régimen de protección homologable al que la Ley 4/1989, del patrimonio cultural valenciano, otorga a esta clase de bienes patrimoniales y que asimismo garantice al Palmeral inscrito en la Lista del Patrimonio Mundial un nivel de protección de intensidad y alcance acordes al valor universal excepcional reconocido por el Comité del Patrimonio Mundial, y a sus condiciones de integridad y de autenticidad.
Con la visión integradora del patrimonio que defiende la Comisión de la Unión Europea, la conservación debe orientarse prioritariamente a preservar y mejorar un paisaje cultural completo en vez de un sitio aislado, y se ha de centrar cada vez más en las personas. Así, más allá de la protección de elementos aislados, esta ley quiere incidir en la salvaguarda y promoción del Palmeral en su conjunto, conformado por todos sus componentes culturales, agrarios y ambientales.
En cuanto a estos últimos, la lucha contra el cambio climático debe centrarse también en facilitar herramientas a los ciudadanos, la administración, las empresas, etcétera, para contribuir en la reducción de la huella de carbono, la protección del suelo y de los recursos de agua que generan con su actividad diaria. La contribución del palmeral a la lucha contra el cambio climático no es menor, en tanto que sumidero de carbono, como tampoco lo es su carácter de albergue de una importante biodiversidad y de reserva de suelo fértil. El alto grado de biodiversidad de las palmeras datileras de Elche, así como su diversidad genética, constituyen por sí mismos un valor a proteger. Siguiendo este enfoque integrador, es relevante que el patrimonio hidráulico valenciano también tiene su representación en el Palmeral, con el pantano de Elche y la Acequia Mayor como principales exponentes.
En definitiva, esta ley quiere, de acuerdo con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible adoptada por la Asamblea General de la ONU, que el patrimonio cultural del Palmeral actúe de facilitador del desarrollo sostenible y, en concreto, favorezca el vínculo entre la población y su entorno, sosteniendo vidas culturales vibrantes y un entorno urbano de calidad. III La ley establece la inscripción en el Registro del Palmeral de Elche, instrumento de nueva creación, como mecanismo para la tutela jurídica efectiva de los huertos de palmeras, las agrupaciones de palmeras y las palmeras aisladas y singulares, sin perjuicio de la validez de las protecciones que les puedan haber sido otorgadas por la normativa anterior; detalla los atributos tangibles e intangibles a proteger; regula expresa y sistemáticamente los usos permitidos, y los deberes y obligaciones de los titulares o poseedores de bienes inscritos en el Registro del Palmeral de Elche; prevé la aprobación de un Plan director que conjuga un Plan especial de protección del Palmeral de Elche y un Plan rector de uso y gestión del Palmeral como instrumentos de planificación y gestión, acompañados de un Programa de conservación y mantenimiento, de un Plan de salvaguarda, investigación y difusión; mantiene el Patronato del Palmeral de Elche, con la Junta Gestora y la Comisión Técnica, como órgano tutelar dependiente orgánica y funcionalmente de la conselleria competente en cultura, con actualización de sus funciones y de su perfil institucional, y con dotación de una mayor autonomía; y crea un servicio de vigilancia e inspección del Palmeral, dependiente orgánica y funcionalmente del Ayuntamiento de Elche.
Asimismo, el Registro del Palmeral incluirá los «palmerers y palmereres» y «artesans y artesanes de la palma blanca» a fin de identificar a quienes practican estos oficios seculares, lo que permitirá articular debidamente las medidas de protección y promoción de estos bienes de interés cultural intangibles, indisolubles del Palmeral. Se parte del reconocimiento de la necesidad de garantizar una coordinación efectiva y eficaz entre el régimen de tutela que la legislación sectorial de patrimonio cultural en la Comunitat Valenciana acuerda a los bienes inmuebles de interés cultural y el régimen de protección otorgado al Palmeral de Elche mediante su ley específica.
La ley garantiza la aplicación al Palmeral poseedor de la condición de bien de interés cultural valenciano de un régimen de protección de intensidad igual o superior al que le otorga la ley reguladora del patrimonio cultural en la Comunitat Valenciana, exceptuando de este régimen los trabajos de conservación y mantenimiento que continuamente requiere el Palmeral como patrimonio vivo, y las actuaciones que se tengan que llevar a cabo con urgencia por situación de riesgo para las personas.
Por otra parte, la ley garantiza la salvaguarda de todos los atributos materiales e inmateriales que sustentan el valor universal excepcional del Palmeral inscrito en la Lista del Patrimonio Mundial y los valores de singular relevancia del Palmeral poseedor de la condición de Bien inmueble de interés cultural valenciano, más allá de la estricta protección de las palmeras datileras.
La ley extiende el alcance de la protección a la totalidad de los huertos de palmeras y sus elementos patrimoniales, las agrupaciones de palmeras y las palmeras aisladas y singulares inscritos en el Registro del Palmeral de Elche. Asimismo, la ley establece mecanismos para que el régimen dispensado al Palmeral inscrito en la Lista del Patrimonio Mundial por la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de 1972, y por las directrices prácticas reguladoras de su aplicación, se incorporen y coordinen de manera efectiva con el régimen específico establecido por la ley.
Por último, se reconoce la conveniencia de aprovechar esta ley para determinar la categoría declarativa de Bien inmueble de interés cultural que le corresponde al Palmeral de Elche, y de establecer una correspondencia expresa, literal y gráfica, entre el Palmeral de Elche poseedor de la condición de bien de interés cultural y el Palmeral de Elche inscrito en la Lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO, y entre sus respectivos entornos de protección y zona de amortiguamiento; también para otorgar la máxima protección patrimonial al oficio de palmerero o palmerera y a la artesanía de la palma blanca mediante su respectiva declaración como bien inmaterial de interés cultural; y para establecer como especial obligación de la Generalitat y del Ayuntamiento de Elche la promoción de la modificación de cualquier normativa sectorial que comprometa la transmisión de estos bienes y sus valores, en beneficio de las generaciones futuras.
IV La iniciativa legislativa relativa al Palmeral de Elche está incluida en el plan normativo de la Conselleria de Educación, Cultura y Deporte. El texto se estructura en siete capítulos y se complementa con un conjunto de disposiciones que articulan las regulaciones complementarias de la ley, así como las derogaciones expresas y el mandato al Consell para el desarrollo reglamentario oportuno. El capítulo I establece el objeto y ámbito de aplicación de la ley; el II precisa a qué bienes se refiere la protección regulada por esta ley. El régimen de protección se detalla en el capítulo III. El capítulo IV describe los órganos de gestión y planeamiento. El nuevo Registro del Palmeral de Elche es objeto de regulación en el capítulo V y el capítulo VI aborda los instrumentos de planificación. Finalmente, el capítulo VII atiende al régimen sancionador.
Entrada en vigor: El 19 de noviembre de 2022
Enlace web: Ley 6/2021, de 12 de noviembre, de la Generalitat, de protección y promoción del palmeral de Elche.
