Sentencia del Tribunal Supremo, de 2 de junio de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Octavio Juan Herrero Pina)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2332/2021 – ECLI:ES:TS: 2021:2332
Palabras clave: Licencia comercial. Concentraciones comerciales. Trama urbana consolidada. Directiva de Servicios.
Resumen:
El Alto Tribunal se pronuncia sobre el recurso de casación interpuesto por la entidad PROMYSA RENT, S.A., contra la sentencia de 16 de julio de 2019 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución de fecha 2 de marzo de 2017 de la Secretaria d’Empresa i Competitivitat del Departament d’Empresa i Competitivitat de la Generalitat de Catalunya, que a su vez desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de fecha 19 de septiembre de 2016 de la Directora General de Comercio que denegó la licencia comercial solicitada por la recurrente para la implantación de un gran establecimiento comercial territorial de 4.829,90 m2 de superficie de venta, destinado a equipamiento del hogar, en una parcela del municipio de Tarragona.
La recurrente entiende que se ha vulnerado el artículo 15.3 de la Directiva de Servicios 2006/123/CE (DS), así como el artículo 9.2 de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, al no considerar la sentencia recurrida que tales previsiones legales se contravienen por la Disposición Adicional 11ª, apartado 2, último inciso del Decreto-Ley 1/2009, de ordenación de los equipamientos comerciales. Alega que solicitó licencia comercial amparándose en que el establecimiento proyectado era colindante a una concentración comercial (CC) equiparable a una trama urbana consolidada (TUC), invocando los artículos 9.3.b) y 9.4 del Decreto-ley 1/2009, de ordenación de los equipamientos comerciales. Razona, igualmente, que no concurren razones imperiosas de interés general que justifiquen la denegación de la licencia comercial solicitada dado que el establecimiento comercial proyectado no presenta un impacto negativo desde el punto de vista del urbanismo y del entorno urbano; tampoco sobre el medio ambiente ni sobre el patrimonio histórico artístico.
La cuestión planteada en el recurso, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en determinar: “si las disposiciones concernidas del Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre (concretamente su DA 11ª apartado 2 último inciso) que determinaron la denegación de la licencia comercial solicitada por la recurrente para la implantación de un gran establecimiento comercial territorial, contravienen lo dispuesto en la Directiva de Servicios -en especial su artículo 15.3- y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, -concretamente su artículo 9.2.-“
Del examen de la referida normativa, la Sala llega a la conclusión de que la equiparación de las (CC) a las (TUC) se refiere únicamente al ámbito territorial delimitado de las mismas, delimitación que no cabía sobrepasar ni total ni parcialmente; y que se justifica en la situación de crisis económica existente en el año 2011 a la que atendió la Ley 9/2011, de 29 de diciembre, de promoción de la actividad económica, para facilitar la subsistencia y desarrollo de las empresas situadas en las concentraciones comerciales. Por este motivo, la equiparación a las TUC se proyectó dentro de los límites de la CC previamente establecidos. Lo contrario, apunta el Tribunal, “hubiera precisado una concreta valoración de la afectación, más allá de dichos límites, sobre el medio ambiente, ordenación del territorio, integración en la trama urbana y demás factores y principios a tener en cuenta para resolver sobre la implantación de tales establecimientos comerciales”.
En segundo lugar, la recurrente alega vulneración del último inciso de la DA 11ª del Decreto-ley por resultar contrario a las previsiones del artículo 15.3 de la Directiva de Servicios y del artículo 9.2 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre. Con carácter previo, la Sala trae a colación la doctrina jurisprudencial derivada de la STJUE de 24 de marzo de 2011 (C-400/08), la Sentencia del Tribunal Constitucional 157/2016, de 22 de septiembre y las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2016 (rec. 1608/2014) y de 29 de mayo de 2017 (rec. 1702/2016); para llegar a la conclusión de que la Disposición adicional no resulta limitativa del derecho a la libertad de establecimiento, sino que a través de la equiparación de las CC (que tienen un ámbito territorial delimitado) a las TUC, se amplían las posibilidades de establecimiento de régimen específico mediante la sujeción al régimen general de libertad de establecimiento propio de las TUC.
En definitiva, la DA 11ª apartado 2 no contraviene lo dispuesto en la Directiva de Servicios ni en la Ley 17/2009.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) A tal efecto, conviene reproducir, en lo esencial y en los términos de la sentencia recurrida, los preceptos del Decreto-ley 1/2009 de 29 de diciembre, de ordenación de equipamientos comerciales, en que se funda la pretensión de la recurrente, según los cuales:
Los medianos establecimientos comerciales y los grandes establecimientos comerciales sólo pueden implantarse en la trama urbana consolidada de los municipios de más de 5.000 habitantes o asimilables a éstos o que sean capital de comarca. Por reglamento, deben concretarse las características que han de concurrir para poder considerar un municipio como asimilable a uno de más de 5.000 habitantes. Excepcionalmente se pueden implantar también fuera de la trama urbana consolidada cuando concurran alguna de las circunstancias siguientes:
- d) Que sea justificada la localización fuera de la trama urbana consolidada de un establecimiento individual y siempre que se cumplan todas y cada una de las condiciones siguientes: 1) El emplazamiento tiene que estar situado en continuidad física con el tejido urbano residencial, que configura la TUC, sin que pueda estar separado de ésta por ninguna barrera física no permeable significativa. 2) El planeamiento urbanístico ha de admitir el uso comercial con carácter dominante o principal en la parcela donde se pretende implantar el establecimiento comercial (…)”
“(…) De ahí que no pueda acogerse la pretensión de la parte recurrente de una interpretación de la DA 11ª. 2 último inciso, en el sentido de una equiparación total de las CC a las TUC, pues, además de que la literalidad del precepto es clara al excluir las actuaciones que vayan más allá (ultrapasar) de los límites de la CC convenientemente grafiados, la ampliación no resulta conforme con la finalidad perseguida con la equiparación establecida en los términos que acabamos de señalar, que, en su caso, habría de responder a una concreta valoración de la incidencia en medio ambiente, ordenación del territorio y demás factores determinantes, justificativa de la ampliación pretendida (…)”.
“(…) Pues bien, el planteamiento de la recurrente no puede compartirse porque parte de atribuir a la referida DA 11ª el carácter de norma restrictiva que limita el ejercicio del derecho a libertad de establecimiento, carácter que, como hemos señalado antes, no tiene, pues, por el contrario, la equiparación de las CC (que tienen un ámbito territorial delimitado) a las TUC, amplía las posibilidades de establecimiento de régimen específico mediante la sujeción al régimen general de libertad de establecimiento propio de las TUC y ello en virtud de una equiparación en cuanto al régimen jurídico a efectos de la libertad de establecimiento, pero no en cuanto al régimen urbanístico y delimitación de la TUC de Tarragona.
Esta última circunstancia es determinante para resolver la controversia, pues, cuando la parte pretende la equiparación total a las TUC a efectos de aplicar la excepción de continuidad para el establecimiento, lo que está planteando es que la CC se considere desde la condición urbanística como TUC, es decir, como integrada en la trama urbana, condición y situación que ha de resultar del correspondiente planeamiento urbanístico y que no es el caso (…)”.
“(…) En esta situación y como señala la Administración recurrida, las mismas razones imperiosas de interés general que justifican la razón de ser del Decreto-Ley 1/2009 son aplicables a la modificación de la Disposición Adicional Undécima, en cuanto no supone el establecimiento de nuevas limitaciones del derecho a la libertad de establecimiento.
El planteamiento de la recurrente, considerando una limitación a la libertad de establecimiento la no aplicación a la CC de la excepción de continuidad establecida para las TUC, no tiene en cuenta que la condición de TUC resulta de la determinación establecida en el correspondiente planeamiento y efectiva integración en la trama urbana consolidada, que no es el caso de la CC objeto de litigio, como resulta de los escasos elementos de prueba invocados por las partes (…)
Circunstancias que evidencian una situación fuera de la TUC, que también se desprende de las aportaciones referidas por la Administración demandada señalando que el Plan Territorial Parcial del Campo de Tarragona, aprobado el 12-1-2010, no establece ninguna estrategia de crecimiento del Sector PP9, en el que se encuentra la parcela en cuestión, excluida expresamente de la propuesta de delimitación de la TUC formulada por el Ayuntamiento de Tarragona y aprobada el 9 de septiembre de 2011, añadiendo información de la Autoridad Territorial de Movilidad de 11-7-2016, según la cual el establecimiento pretendido se situaría a no menos de 500 metros de la zona residencial más próxima, limitando las posibilidades de desplazamiento a pie y previendo el desplazamiento de visitantes en vehículo privado del 85% en viernes y 86% en sábado. Todo lo cual se confirma con el examen de la documentación del expediente y las reproducciones gráficas de la zona, que permiten apreciar el entorno próximo de la CC, con predominio de fincas sin cultivar y sin urbanizar y la considerable distancia y falta de continuidad con la trama urbana de Tarragona (…)”
Comentario de la Autora:
Uno de los aspectos destacables de esta sentencia es que diferencia los supuestos que implican restricciones relativas al emplazamiento y al tamaño de los grandes establecimientos comerciales conectados con la ordenación del territorio y la protección del medio ambiente; de aquellos otros supuestos relacionados con el alcance que representa la equiparación entre las TUC y las CC a los efectos de la reiterada DA11ª, que en ningún caso puede sobrepasar la delimitación de tales CC. Esta Disposición no se refiere al régimen general de la libertad de establecimiento por cuanto no establece limitaciones generales o particulares, sino que contempla la posibilidad de que a determinados espacios comerciales de régimen específico se les pueda aplicar el régimen general propio de las TUC. En este caso concreto, la equiparación no puede sobrepasar el umbral de la delimitación de tales concentraciones comerciales, que era lo que en realidad pretendía la mercantil recurrente.
Al efecto, la DA11ª establece: 2. Las concentraciones comerciales relacionadas y delimitadas en los anexos del Decreto 379/2006, de 10 de octubre (LCAT 2006, 775 y LCAT 2007, 444), por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales, se equiparan, a efectos de la ordenación de los establecimientos comerciales, a las tramas urbanas consolidadas (TUC) del municipio correspondiente. Las actuaciones resultantes de esta equiparación no pueden ultrapasar en ningún caso el umbral de la delimitación, tal y como fue grafiada en dichos anexos”.
Enlace web: Sentencia STS 2332/2021 del Tribunal Supremo, de 2 de junio de 2021.
