Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), de 4 de febrero de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Victoriano Valpuesta Bermudez)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 1556/2021 – ECLI: ES: TSJAND:2021:1556
Palabras clave: Autorización Ambiental Integrada. Modificación sustancial. Cementera. Valorización de residuos. Informe de compatibilidad urbanística. Ayuntamiento.
Resumen:
El ayuntamiento de Niebla (Huelva) formula recurso de apelación frente a la sentencia de 30 de enero del 2018 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Huelva, que estimó el recurso interpuesto por la mercantil “Cementos Cosmos, S.A.” contra la resolución desestimatoria por silencio administrativo del recurso de alzada formulado frente a resolución de 9 de abril de 2014 dictada por la Delegación en Huelva de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, que denegó la modificación sustancial de la Autorización Ambiental Integrada (AAI) atinente a la fábrica de cementos sita en el término municipal de Niebla.
La resolución dictada en vía administrativa no otorgó la autorización interesada por la mercantil amparándose en el artículo 15.4 del Decreto 5/2012, de 17 de enero, por el que se regula la autorización ambiental integrada. Al efecto, dio prevalencia al informe emitido por el ayuntamiento de Niebla en virtud del cual, la modificación de la actividad consistente en la valorización de residuos no peligrosos resultaba incompatible con la planificación territorial y urbanística, al tratarse de una actividad diversa a la de uso industrial para cementera, que era la que venía desarrollándose con carácter principal. En definitiva, la Administración consideró que se trataba de dos actividades económicas diferenciadas en la Clasificación Nacional de Actividades Económicas aprobada por Real Decreto 475/2007, de 13 de abril.
La sentencia de instancia estimó el recurso de la mercantil al entender que no existía incompatibilidad con el uso previsto para el suelo en que se ubica la instalación, por cuanto lo proyectado -valorización de los residuos generados para su utilización como combustibles alternativos a los tradicionales- únicamente afecta a una parte del proceso de fabricación del cemento, única actividad llevada a cabo por la empresa.
El Ayuntamiento de Niebla insiste en que se trata de dos actividades diferenciadas, a lo que añade el compromiso que adquirió la mercantil en escritura pública consistente en no introducir el proceso de valorización energética en la fabricación de cemento si quería obtener la AAI originaria. Dice textualmente que “si dos actividades necesitan AAI y una de ellas no existía cuando se concedió la primera resulta obvio que cuando se quiere introducir la segunda se necesita esa AAI aunque esta otra actividad se entienda incardinada en el proceso de fabricación del cemento”.
Por su parte, la mercantil alega que la actividad industrial que desarrolla en terrenos clasificados como suelo urbano consolidado con uso global industrial por las vigentes Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, es compatible con la ordenación urbanística aplicable. Añade que la valorización de residuos es una de las mejores técnicas disponibles y su incorporación en el proceso de fabricación de cemento no supone una modificación de la actividad industrial.
Finalmente, la Sala estima el recurso de apelación formulado por el ayuntamiento de Niebla basándose en el contenido de su informe de 7 de febrero de 2014, donde se dice que el uso exclusivo en el suelo industrial consolidado de Niebla es para cementera y que cualquier cambio requeriría una revisión del planeamiento; por lo que refiriéndose la solicitud a una instalación de valorización de residuos no peligrosos, resulta ser una modificación de la actividad incompatible desde el punto de vista urbanístico. Un hecho, a juicio de la Sala, de sobra conocido por la mercantil cuando asumió el compromiso anteriormente citado y que fue determinante para otorgarle la licencia inicial, dando por buenos los condicionantes urbanísticos impuestos por el ayuntamiento.
Destacamos los siguientes extractos:
Sentencia de instancia: “(…) Lo expuesto permite concluir con la recurrente que no cabe hablar de incompatibilidad con el uso previsto para el suelo en que se ubica la instalación de Cementos Cosmos SA, en cuanto que lo proyectado únicamente afecta a un elemento, una parte del proceso de fabricación de cemento, que es la única actividad económica llevada cabo por la empresa, el uso de combustible convencional o del derivado de residuos, no afecta en modo alguno a la actividad de la empresa que continúa siendo la propia del suelo en que se instala, una actividad industrial de cementera”.
“Es por ello que, no apreciándose la contradicción con los usos previstos para el suelo en que se ubica la instalación, el informe municipal no puede surtir el pretendido efecto de impedir la continuación del procedimiento para la obtención de la AAI conforme al artículo 15.4 del Decreto 5/2012, en cuanto no concurre la incompatibilidad pretendida, debiendo dejarse sin efecto la resolución ahora recurrida, y disponiendo la continuación de la tramitación del expediente iniciado ante la Consejera, sin atender al informe municipal de referencia” (…)”.
Sentencia de apelación: “(…) Y alegaba al contestar la demanda el Letrado de la Junta de Andalucía que si esos informes municipales citados indican “expresamente” que la valorización de residuos no peligrosos solicitada por la entidad recurrente es una “actividad diferente” de la actividad cementera así prevista en las Normas Subsidiarias del Planeamiento de Niebla, tal criterio de carácter urbanístico era vinculante.
Esta consideración era además bien conocida de la recurrente pues al concedérsele licencia de obras el 27 de febrero de 2007 para la ejecución del proyecto de “transformación del horno (proceso de vía seca)”, se le indicaba expresamente que “en dicha construcción no podrá llevarse a cabo ningún tipo de actividad o uso distinto del de producción de cemento y con el uso exclusivo de combustibles tradicionales” (…)”.
“(…) La Corporación municipal informaba que la fábrica de cemento se halla colindando con el casco urbano de Niebla de modo que esa exigencia municipal asumida por la recurrente tiene fundamento en consideraciones de carácter urbanístico por la inquietud medioambiental que le suscita que se realice una actividad de combustión de residuos tan próxima a la población, por lo que hay que darle la razón cuando concluye la apelante que si tal compromiso por la mercantil fue determinante en la decisión municipal de otorgar licencia, decisión que es eminentemente urbanística, la propia parte, al aceptar tal compromiso y solemnizarlo en escritura pública, daba por buenos y justificados esos condicionamientos urbanísticos (…)”.
Comentario de la Autora:
Lo relevante de esta sentencia es que la Sala considera que la actividad de valorización de residuos con fines energéticos para su posterior uso en la propia cementera, es una actividad distinta a la fabricación de cemento y, por tanto, precisa de su propia AAI. Al mismo tiempo, esta actividad resulta incompatible con las Normas Subsidiarias del Municipio que sólo prevén que el suelo se destine a uso industrial de cementera y no a la valorización de residuos. El artículo 15.4 del Decreto 5/2012, de 17 de enero dispone que “en todo caso, si el informe de compatibilidad urbanística determina que la instalación es incompatible con la planificación territorial y urbanística, con independencia del momento en que se haya emitido, pero siempre que se haya recibido en la Consejería competente en materia de medio ambiente con anterioridad al otorgamiento de la autorización ambiental integrada, el órgano ambiental competente, previa audiencia a las personas o entidades interesadas, dictará resolución motivada poniendo fin al procedimiento y archivando las actuaciones”.
En este caso, la solicitud de modificación de la AAI determina desde un punto de vista urbanístico un cambio de la actividad en las instalaciones de fabricación de cemento. Y ello con independencia de que la valorización de residuos se integre dentro del proceso industrial de fabricación de cemento para su autoconsumo, base de la economía circular.
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