Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 21 de enero de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4, Ponente: José María Arrojo Martínez)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid.
Fuente: ROJ:STSJ GAL 412/2021- ECLI:ES:TSJGAL:2021:412
Palabras clave: Fiscalidad. Daño ambiental. Aguas. Competencias.
Resumen:
El pronunciamiento que traemos a colación resuelve la impugnación del Acuerdo de la Xunta Superior de Fazenda, de 2 de mayo de 2017, sobre la liquidación derivada del acta de disconformidad sobre el Impuesto sobre el daño ambiental causado por determinados usos o aprovechamientos del agua embalsada, en este caso, del embalse de Peñarrubia, durante los ejercicios 2009 2012.
La mercantil recurrente alega lo siguiente: i) el impuesto no tiene finalidad ambiental; ii) es ajeno al principio de externalización de costes; iii) vulnera los artículos 133.2 156.1 y 157.3 de la Constitución, en relación con el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA); iv) vulnera el reparto competencial constitucional y los artículos 157.2 CE y 9 LOFCA; v) la Ley 15/2008, de 19 de diciembre, del impuesto sobre el daño medioambiental causado por determinados usos y aprovechamientos del agua embalsada tiene carácter arbitrario discriminatorio; vi) vulnera los principios de la normativa europea en materia ambiental, en concreto la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004 sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Directiva 2009/72/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012 , relativa a la eficiencia energética, la Directiva 2005/89/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de enero de 2006 , sobre las medidas de salvaguarda de la seguridad del abastecimiento de electricidad y la inversión en infraestructura y la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables; y, finalmente vii) solicita la anulación de la sanción por falta de culpabilidad.
La Sala se remite a la abundante doctrina acerca de la estructura de los tributos para que puedan ser considerados ambientales (SSTC 37/1987, 179/2006, 289/2000, entre otras) y rechaza los vicios de inconstitucionalidad alegados en relación con la Ley 15/2008. Agrega que nada impide a las comunidades autónomas la creación de impuestos ambientales. Así, el fondo del asunto consiste en determinar si el impuesto tiene finalidad ambiental.
A los anteriores efectos, señala que el impuesto regulado en la Ley 15/2008 tiene una finalidad extrafiscal y no recaudatoria. Habida cuenta de que, cuanto mayor es embalse, mayor es el riesgo ambiental, entiende correcta la determinación del hecho imponible y la base imponible del tributo. Así, cuanto menor sea la incidencia del embalse en el río más rebajada se ve la cuantía final del impuesto.
En lo referido a la identificación y cuantificación de los costes ambientales conforme a la normativa comunitaria, se circunscribe, esencialmente, a lo establecido por la doctrina para el canon eólico, corroborando la posibilidad de que las comunidades autónomas graven.
Destacamos los siguientes extractos:
“La Constitución no obliga a establecer tributos ecológicos pero sí establece un deber de conservación medioambiental de los poderes públicos y de los particulares. Los tributos ecológicos constituyen un incentivo para reducir los niveles de contaminación y fomentar conductas acordes con la protección del medio ambiente (preventiva e incentivadora), distintos a aquellos en que se determina la distribución de los gastos públicos con arreglo al principio de capacidad económica.
No existiendo duda posible sobre la competencia de la Comunidad Autónoma gallega de crear un impuesto ambiental y que este no infringe los principios de territorialidad (en relación con el caso objeto de debate, ya como indica el juez de instancia le correspondía al recurrente acreditar que alguno de los embalses objeto de liquidación estaba en el supuesto del artículo 149.1.22 de la CE y nada resulta al efecto) ni el de no interferencia económica (art. 9 LOFCA), la controversia se ciñe a determinar si el impuesto tiene una finalidad ambiental como objetivo real, tal y como exige el TC ( STC 179/2006), o se grava una capacidad económica ya gravada, como señaló el TC en las sentencias 289/2000 (RTC 2000, 289 ) y 179/2000 (RTC 2000, 179), con lo que se estaría infringiendo el artículo 6.3 LOFCA(…)”.
“(…), para poder considerar que estamos propiamente ante un impuesto medioambiental, pues los tributos con finalidades de protección medioambiental deben respetar, para no perder su razón de ser, su estructura y su lógica interna, y los postulados que fue indicando el Tribunal Constitucional en la literatura dedicada a este tema”.
“(…) Entendemos que en el caso del impuesto creado por la Ley 15/2008 no concurren los defectos denunciados ya que tiene una finalidad netamente extrafiscal y no propiamente recaudatoria.
Resultan evidentes (hecho notorio) los daños ambientales que provocan los embalses al afectar el curso natural de los ríos y, asimismo, que estos daños (que también afectan a los terrenos inundados por el vaso del embalse) son mayores cuanto mayor es el embalse, y que dichos daños deben ser revertidos -en la medida de lo posible- por su causante.
La tacha de que no se establecen medidas incentivadoras de actuaciones que minimicen el daño a los valores naturales de los ríos no es totalmente cierta, ya que estas figuran, implícitamente, en la determinación del hecho imponible (art. 6.2) y en la determinación de la base imponible (art. 10.1); las actuaciones del sujeto pasivo tendentes a rebajar la capacidad volumétrica máxima del embalse habían provocado una merma de la cantidad a pagar; cantidad que, inclusive puede llegar a desaparecer si el embalse no alcanza la altura prevista en el artículo 6.2 (o las condiciones de capacidad de embalse, vertiente o longitud de coronación en determinadas circunstancias), por lo que sí es posible rebajar el pago minguando la incidencia en el río.
Lo dicho obliga a considerar que la Ley 15/2008 tiene una finalidad extrafiscal, es decir, es un tributo ambiental, y por tanto en este aspecto no se aprecia el vicio de inconstitucionalidad invocado.
La consideración del tributo cuestionado como un impuesto medioambiental, hace decaer igualmente la vulneración o infracción alegada de los artículos 149.1.22 y 157 CE, que invoca la actora partiendo de la inexistente naturaleza medioambiental del impuesto, que en cambio, aquí se afirma.
Engadimos que o tema da externalización: aplicación concreta das cantidades recadadas a medidas de mellora medioambiental, é allea ó actual debate que se cingue á conformidade do texto legal coa CE, e non a actuacións posteriores de aplicación da norma legal.”
“(…) Tal e coma indica a STS 125/20198 ( vebo do canon eólico ): En relación con el primer motivo y la eventual oposición de la Ley 1/2012 (LCyL 2012, 56) de la Comunidad Autónoma de Castilla y León con la Directiva 2009/28/CE (LCEur 2009, 780) , ya desestimamos la queja en la citada sentencia de 25 de noviembre de 2015 (RJ 2015, 6115) , remitiéndonos a la pronunciada el 10 de julio de 2014 (RJ 2014, 3633) , en el recurso de casación 1148/2013 (ES:TS:2014:2999), en relación con una exacción de igual factura creada por la Comunidad Autónoma de Galicia mediante la Ley 8/2009, de 22 de diciembre (LG 2009, 426) , por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el Canon y el Fondo de Compensación Ambiental (BOE de 4 de febrero de 2010). En la mencionada sentencia de 10 de julio de 2014 hemos afirmado que «la mejora de la eficiencia energética y la conveniencia de que los precios de la energía reflejen los costes externos de producción, incluidos los medio ambientales,forman parte de los aspectos a considerar para examinar los objetivos y finalidades de la Directiva 2009/28/CE, de donde se colige que el establecimiento del canon eólico, cuya justificación apunta en ese concreto sentido, no es per se una medida disciplinada en sentido opuesto a esos objetivos y finalidades» (FJ 6º). Esta apreciación se ha visto corroborada mediante el criterio mantenido por el TJUE en la sentencia Elecdey Carcelen (TJCE 2017, 190)”.
“(…) Esta apreciación se ha visto corroborada mediante el criterio mantenido por el TJUE en la sentencia Elecdey Carcelen (TJCE 2017, 190) , conforme a la que la mencionada Directiva no se opone a una normativa nacional que establece la percepción de un canon que grava lo aerogeneradores afectos a la producción de energía eléctrica. Más en particular, el TJUE precisa que el artículo 13.1.e) de la mencionada Directiva sólo pretende limitar la repercusión en los usuarios afectados de los costes relativos a las prestaciones de servicios efectuadas en el marco de determinados procedimientos administrativos y, en consecuencia, no tiene en absoluto por objeto prohibir a los Estados miembros que establezcan tributos como el canon litigioso (apartado 36).
Estas apreciaciones son trasladables a la Ley castellano-leonesa 1/2012 en cuanto establece un impuesto sobre la afección medioambiental causada por los parques eólicos, cuyo hecho imponible, sujetos pasivos y base imponible son iguales a los del canon contemplado por el TJUE en la referida sentencia.
Principios tamén aplicables ó caso de autos; as Directivas 2009/72 e 2005/89 non se opoñén ó establecemento de impostos verbo da incidencia mediambiental das actividades xeradoras de enerxía eléctrica, sen que o feito, de que teñan unha incidencia territorial limitada – CCAA- vulnere ningún principio derivado das indicadas directivas.
Verbo da Directiva 2000/60, esta autoriza ó Estados a determinar como se cuantifican os custos, e o sistema establecido pola Lei 15/2008 non se pode considerar arbitrario, sen que o imposto citado vulnere, en modo ningún, os artigos 17- 20.21 CDFUE ó existir unha xustificación mediambiental en su establecemento que é consonte coa esixencia que impón a Directiva 2000/560/CE, non existindo unha discriminación por excluir da tributación a outros encoros con distinta finalidade ( á de xeración eléctrica ), xa que coma sinalou o propio TS -Resolviendo el recurso de casación 939/2013 (RJ 2014, 3631) , en el FD Séptimo, que:
“[e]l hecho de que se hayan elegido determinadas actividades como objeto de gravamen no supone una vulneración de los principios de igualdad y generalidad. El margen de apreciación que es preciso reconocer al legislador permite que éste grave unos hechos y no otros. Tampoco el principio de generalidad puede estimarse vulnerado si se tiene presente la regulación del tributo mencionado afecta de la misma manera a todos los que se encuentran en idénticas situaciones”.
Comentario de la Autora:
Esta sentencia va en línea con lo establecido por la jurisprudencia sobre las competencias autonómicas en materia de fiscalidad ambiental, reconociendo su potestad para crear tributos que graven la incidencia ambiental de los proyectos sitos en su territorio.
En este sentido, en el diseño del tributo se pude modular la responsabilidad ambiental dimanante del uso del agua, de modo que cuanto más se intensifique su aprovechamiento, y consecuentemente, su impacto en la masa de agua, mayor sea la cuantía resultante.
Hay que añadir que unos días después de la publicación del pronunciamiento impugnado, mediante la STSJ GAL 420/2021 se ha admitido la solicitud de otra mercantil para la rectificación de las autoliquidaciones referidas a este impuesto, por la inexactitud de los estudios batimétricos de la administración que sirvieron de base para determinar la base imponible del impuesto.
Enlace web: Sentencia STSJ GAL 412/2021 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 21 de enero
