Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de julio de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Juan Carlos Trillo Alonso)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 2460/2019 – ECLI: ES:TS:2019:2460
Temas Clave: Evaluación ambiental; Exclusión de proyectos; Hidrocarburos; Informe de viabilidad ambiental; Supuesto de excepcionalidad
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la Plataforma de Vecinos de la Parroquia de Mehá frente al Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de mayo de 2016, por el que se declaran excluidos del trámite de evaluación ambiental los proyectos de la planta de recepción, almacenamiento y regasificación de gas natural licuado en Mugardos (A Coruña).
La Plataforma interesa tanto la nulidad del Acuerdo como de todos aquellos actos que traigan causa del mismo, incluidas las autorizaciones que hayan sido otorgadas a la mercantil “Regasificadora del Noroeste, Sociedad Anónima” (REGANOSA).
Debe tenerse en cuenta que “la planta cuenta con una terminal de descarga y carga de GNL capaz de gestionar la descarga de buques de hasta 260.000 m3 de GNL, con 2 tanques criogénicos de almacenamiento de GNL de 150.000 m3 de capacidad cada uno y una capacidad nominal de vaporización de 412.800 m3 (n)/h así como una capacidad de carga de cisternas de 10,5 GWh/día. Durante el año 2015 su producción supuso casi el 12 por ciento de la regasificación en España, destacando además su actividad de carga de cisternas que supone el 20 por ciento del total. De esta forma, se configura como el principal punto operativo de entrada al sistema gasista en el noroeste de la península”.
Con carácter previo, la Sala rechaza la cuestión procesal atinente a la falta de legitimación de la Plataforma, así como la petición de nulidad por considerar que el Acuerdo impugnado ha sido dictado por un Gobierno en funciones.
La cuestión controvertida que se plantea en este supuesto es si en el mencionado Acuerdo concurren o no los requisitos necesarios para que prospere la medida de exención del trámite de evaluación ambiental, teniendo en cuenta lo dispuesto en la redacción originaria de los apartados 3 y 4 del artículo 8 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, vigentes a la fecha de su adopción, es decir, antes de ser modificados por la Ley 9/2018, de 5 de diciembre (véase también el comentario de la Ley 9/2018).
En primer lugar, la Sala trae a colación la motivación del Acuerdo impugnado, destacando los siguientes extremos:
– La Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 3 de junio de 2002 que otorgó a “REGANOSA” autorización administrativa previa para la instalación de una planta de recepción, almacenamiento y regasificación de gas natural licuado (GNL) en Mugardos (A Coruña). Asimismo, por Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 13 de febrero de 2004 se le otorgó autorización del proyecto de ejecución de las instalaciones de la planta de GNL.
-Ambas resoluciones fueron anuladas por sentencias del Tribunal Supremo de 28 de marzo y 25 de abril de 2016, básicamente por no existir un instrumento de ordenación urbanística suficiente que otorgara respaldo al emplazamiento elegido para la instalación.
-La adopción del Acuerdo impugnado responde a la necesidad de solventar la situación creada por ambas sentencias. Si bien se reconoce que con carácter previo al otorgamiento de una autorización administrativa será necesaria la evaluación ambiental, lo cierto es que el mencionado Acuerdo justifica la exención de evaluación ambiental:
a) En el informe del Gestor técnico del Sistema Gasista en el que se ponen de manifiesto las consecuencias negativas que para el sistema gasista español y portugués pueden suponer una eventual paralización de la planta.
b) En informes complementarios de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, de la Dirección General de Transportes y de la Dirección General de Tráfico, relativos todos ellos a que la paralización de la planta supondría el incremento de la circulación por carretera para el traslado del producto con la consiguiente peligrosidad que conlleva.
c) En que el sometimiento de la autorización a evaluación de impacto ambiental comportaría una inevitable demora en su otorgamiento, incompatible con las circunstancias expuestas, lo que exige impulsar la tramitación del procedimiento con la mayor celeridad posible.
d) En la presentación por REGANOSA con las nuevas solicitudes de autorización por ella formuladas de un informe de viabilidad ambiental de la Planta, que se configura a los efectos del artículo 8. 4) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, como una evaluación alternativa ajustada a los principios y objetivos de la referida Ley.
A la vista de estos antecedentes, la Sala llega a la conclusión de que si bien el Acuerdo impugnado cumple con el requisito de la motivación legalmente exigida, no se adapta al supuesto habilitante de la norma, es decir, un supuesto de excepcionalidad. En este caso, no se trata de un remedio de urgencia con el que atender a una situación extraordinaria y de imposible previsión.
En definitiva, se anula el acuerdo impugnado pero no aquellos actos posteriores que traen causa del primero.
Destacamos los siguientes extractos:
-Sobre la falta de legitimación: “(…) En efecto no es ocioso recordarlo pues si bien la autoatribución estatutaria no es suficiente por sí sola para reconocer la legitimación, lo cierto es que en los términos en que se plantea la litis no hay margen de duda de que a la plataforma recurrente, mejor, a los vecinos que la integran, no le es indiferente la resolución que se adopte, precisamente por la relación material unívoca que tienen con la pretensión que ejercitan, por sí reveladora de que según el signo de esa resolución les producirá un efecto positivo o negativo (…)”
-Sobre las competencias de un gobierno en funciones: “(…) La decisión de exención no constituye un acto de orientación política, ni condiciona, ni compromete, ni impide las decisiones que en el ejercicio de sus funciones deba adoptar el nuevo Gobierno surgido de las elecciones generales, por cierto, de igual signo político que el anterior.
No deja de ser significativo que pese al extenso argumentario de la recurrente para sostener la extralimitación de competencias del Gobierno por hallarse en funciones, no se aduzca, con la rigurosidad exigible que la exención acordada supone una orientación política o condiciona, compromete o impide decisiones del nuevo Gobierno.
Se equivoca la recurrente cuando parece limitar las competencias de un Gobierno en funciones <<al normal desarrollo del proceso de un nuevo Gobierno>>, apelando a una falta de mayoría parlamentaria o a que no goza de confianza en el Congreso, así como a una vulneración del principio de lealtad constitucional o a una falta de control de la Cámara, invocaciones todas ellas reveladoras de un desenfoque de la cuestión si hemos de atenernos a la doctrina jurisprudencial (…)
Y olvida en definitiva, en todo el argumentario del motivo, la doctrina jurisprudencial expuesta, mezclando la falta de competencia del Gobierno con cuestiones ajenas, como son las alegaciones relativas a la disconformidad a derecho de la exención por razones distintas a la competencia (…)”
-Sobre el fondo del asunto: “(…) No obedece en efecto la exclusión del trámite de evaluación de impacto ambiental a la necesidad de atender a una situación extraordinaria de imposible previsión, pues la paralización de la actividad en la planta que trata de evitar el Acuerdo impugnado por la vía de excluir las futuras autorizaciones del trámite de evaluación ambiental, ni responde a una situación de imposible previsión, en cuanto la situación creada tiene su origen en una actuación de la administración disconforme a derecho, como así lo consideran las sentencias referenciadas de 28 de marzo de 2016 y 25 de abril de 2016 , ni una situación excepcional y de inmediata urgencia originada por un muy próximo cierre de la planta, cuando no consta que se hubiera iniciado el procedimiento de ejecución de aquéllas, en cuyo curso podrían intentarse y adoptarse otros remedios procesales distintos a la exención, sin duda más respetuosos con la normativa de aplicación, en la que la regla general es la evaluación y la excepción la dispensa o exención, y sin duda más acordes con el principio de proporcionalidad o, dicho de otro modo, con la importancia de la planta desde la perspectiva ambiental, máxime cuando por sentencia de esta Sala de 26 de julio de 2016 (recurso de casación 2070/2014), se anula el Decreto 144/2007, de 9 de julio, de la Junta de Galicia, por el que se aprobó el Plan de Emergencia Exterior de la planta litigiosa.
Al hilo de lo expuesto es de resaltar la cautela con la que el Tribunal de Justicia contempla la exención de la correspondiente evaluación ambiental cuando los proyectos, como sucede en el caso de autos, puedan tener repercusiones importantes en el medio ambiente (sentencia de 16 de septiembre de 1999, asunto C-435/1997).
Por lo expuesto, con la estimación parcial del recurso, procede declarar la nulidad de Acuerdo impugnado (…)”
“(…) En efecto, no podemos acoger la extensión que de la nulidad del Acuerdo impugnado se pretende respecto a las actuaciones posteriores, ya no solo por la indefinición al respecto de la recurrente, sino también, y en mayor medida, porque del único acto del que hay constancia es de la Resolución de 7 de julio de 2016, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se otorga a Reganosa, autorización administrativa y aprobación del proyecto de ejecución de las instalaciones de la planta de recepción, almacenamiento y regasificación de gas natural licuado de Mugardos (A Coruña), y ella ha sido objeto de recurso formulado por la propia recurrente, pendiente actualmente de dictar sentencia (…)”.
Comentario de la Autora:
No es de recibo la fórmula alternativa que ha propuesto la mercantil consistente básicamente en un informe de viabilidad ambiental de la planta de regasificación de Mugardos para justificar la exclusión del trámite de evaluación ambiental. La excepcionalidad de un supuesto no debe medirse “al centímetro” sino interpretarse de una manera abierta. Ello no es óbice, tal como sucede en este caso, para afirmar que la exclusión del trámite de evaluación ambiental debe adoptarse con cautela, máxime cuando el proyecto de la planta tiene la suficiente entidad como para no constituir un supuesto excepcional con el que responder a una situación extraordinaria.
El hecho de que la planta sea el principal punto operativo de entrada al sistema gasista en el noroeste de la península, no le otorga el privilegio de sortear un trámite esencial para la protección del medio ambiente con carácter preventivo, cual es la evaluación ambiental.
Habrá que esperar al resultado de otros procedimientos judiciales en los que se cuestionan diversas autorizaciones administrativas.
Enlace web: Sentencia STS 2460/2019 del Tribunal Supremo, de 16 de julio de 2019
