Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2019 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Octavio Juan Herrero Pina)
Autora: Dra. Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 847/2019- ECLI: ES: TS: 2019:847
Temas Clave: Planificación hidrológica; espacios protegidos; evaluación estratégica
Resumen:
De nuevo, en esta Sentencia se presenta recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte Española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, (BOE núm. 16 de 19 de Enero). En esta ocasión, el recurso se interpone por numerosos Ayuntamientos, las Entidades Municipales Descentralizadas de Jesus i els Muntells; los Consejos comarcales del Baix Ebre y de la Terra Alta, así como las Asociaciones Coordinadora Antitrasvasament del riu Ebre y Lliga per a la Defensa del Patrimoni Natural (DEPANA), solicitándose la declaración de nulidad del Real Decreto y, subsidiariamente, que se anulen aspectos parciales relativos a la conservación a largo plazo de los ecosistemas del Delta del Ebro, y, subsidiariamente, que se anulen los arts. 12, 13.1, 14.1 y 28 (último inciso) de la normativa del PHN (Anexo II del Real Decreto Impugnado).
En esencia, la impugnación del Real Decreto se basa en que la fijación de un caudal ecológico del Río Ebro entre 80 y 155 m3/seg en el Bajo Ebro resulta insuficiente para garantizar los ecosistemas del Delta del Ebro, en orden a mantener su funcionalidad íntegra (F.J.1). En este sentido, los recurrentes ponen de manifiesto, entre otras cuestiones, la necesidad de estudio de alternativas a la evaluación de impacto ambiental, de acuerdo con la normativa europea; la evaluación que procede de zonas que tengan la condición de LIC o ZEPA, de conformidad con el art. 6 de la Directiva de Hábitats; o el hecho de que los objetivos de los arts. 92 y 92 bis de la Ley de Aguas en cuanto a la consecución de ecosistemas sanos y viables impone la adecuación del caudal ecológico a las características de la zona, o, de lo contrario, se estaría ante un proyecto que vulnera la Ley de Aguas desde el primer momento (F.J.1).
A juicio del Tribunal es cuestionable que, en primer lugar, la parte no plantee una alternativa a la fijación de caudales ecológicos, sino una alternativa cuantitativa, de forma que no pone en duda el sistema seguido para la determinación de los mismos (F.J.2). Y, en segundo término, el Tribunal advierte que procede en este caso la Evaluación Estratégica del Plan (y no la Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos), tal y como refleja la Resolución de 7 de septiembre de 2015, de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, en la que se formula declaración ambiental estratégica conjunta de los Planes Hidrológicos y de Gestión del Riesgo de Inundación de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro para el período 2016-2021 (F.J.2). El Tribunal desestima todas las alegaciones planteadas en este sentido.
En el mismo orden de cosas, el Tribunal desestima las consideraciones realizadas por los recurrentes en relación con las deficiencias del Plan, en tanto en cuanto no se contrastan ni se justifican por la parte recurrente (F.J.3).
El recurso, en fin, es desestimado, con expresa imposición de costas.
Destacamos los siguientes extractos:
“La parte recurrente, tras reflejar ampliamente los hechos que según sus apreciaciones resultan relevantes y que sintéticamente hemos indicado antes, comienza la fundamentación jurídico-material de sus pretensiones cuestionando la evaluación ambiental por carencia de un análisis verdadero de alternativas necesario para definir un caudal muy bajo, para permitir otros usos agresivos con el medio, no revertir los abusos que actualmente perpetran muchas concesiones antiguas y abrir la puerta a nuevas explotaciones, que incluye nuevos trasvases que solo serían admisibles ultima ratio y cuando no hubiera más alternativas, lo que considera un elemento invalidante por infracción de la normativa comunitaria e interna que cita.
Lo primero que se advierte es que la parte no plantea una alternativa a la fijación de caudales ecológicos sino una cuantificación alternativa de los mismos, pues en ningún momento se cuestiona que el establecimiento de caudales ecológicos constituye una medida adecuada y prevista para la conservación y defensa del medio sino que la valoración de los factores tomados en consideración para su determinación no ha sido la adecuada y ha llevado a una cuantificación insuficiente.
Planteada en estos términos la alegación no puede compartirse, por cuanto la parte ni siquiera tiene en cuenta que en este caso estamos ante una Evaluación Ambiental Estratégica, sujeta a la regulación establecida en los arts. 17 y siguientes de la Ley 21/2013 , en relación con los planes y programas y las modificaciones que se adopten o aprueben por una Administración pública, mientras que la Evaluación de Impacto Ambiental de los proyectos, a que se refiere la parte, se regula en los arts. 33 y siguientes, y que esto es así se refleja en la resolución de 7 de septiembre de 2015 de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, según la cual, se formula declaración ambiental estratégica conjunta de los planes Hidrológico y de Gestión del Riesgo de Inundación de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro para el periodo 2016-2021, al amparo de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, indicando que su fin principal es la integración de los aspectos ambientales en la planificación pública, tratando de evitar, ya desde las primeras fases de su concepción, que las actuaciones previstas en un Plan o Programa puedan causar efectos adversos en el medio ambiente, justificando su exigencia, según el art. 6 de la Ley 21/2013 , precisamente por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, como es el caso de los planes Hidrológico y de Gestión del Riesgo de Inundación de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro, cuya evaluación ambiental estratégica, por procedimiento ordinario, se ha realizado según lo que establecen los artículos 17 a 25 de la Ley de evaluación ambiental, y precisando las razones por las que ha decidido la evaluación ambiental conjunta, por cuanto ambos planes se refieren al mismo periodo de tiempo (entre los años 2016 y 2021), tienen el mismo ámbito geográfico de aplicación (la parte española de la demarcación hidrográfica) y gran número de objetivos y medidas coincidentes, respetando el principio de racionalización, simplificación y concertación de los procedimientos de evaluación ambiental (…).
En esta situación no resultan justificadas las deficiencias que se invocan por la parte recurrente y que se proyectan sobre la EIA regulado respecto de los distintos proyectos de actuación y, en consecuencia, de distinto alcance que la EAE, lo que le ha llevado a no tomar en consideración ni realizar el contraste de sus alegaciones con el contenido de los documentos que conforman el procedimiento de elaboración de la EAE a los que responde la misma, según indicación expresa de la resolución de 7 de septiembre de 2015, como son, entre otros, el Estudio Ambiental Estratégico o el Documento de Alcance, en cuyo desarrollo se incluye la valoración de las alternativas razonables, según definición del art. 5.2.c) de la Ley 21/2013 , como refleja el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, por referencia a los apartados 5, 6 y 7 del Estudio Ambiental Estratégico, que la recurrente no ha valorado a la hora de formular sus alegaciones, que, por lo tanto, carecen de la justificación necesaria y no pueden prosperar” (F.J.2).
“ (…) Los recurrentes alegan unas deficiencias, de distinto alcance, como la observancia de las normas y principios (comunitarias e internas) que rigen en la materia y los objetivos que se persiguen por las mismas, la deficiente o insuficiente valoración de los distintos factores a considerar, las prioridades a tener en cuenta o las medidas a adoptar en la defensa y conservación del ecosistema en cuestión, que no responden al necesario contraste con el contenido real de las actuaciones y valoraciones llevadas a cabo por la Administración demandada en el procedimiento administrativo, a las que responden las determinaciones del Real Decreto impugnado (…)” (F.J.3).
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia ha sido seleccionada, igual que la de 7 de marzo de 2019 (ROJ 845/2019), porque forma parte de una serie de Sentencias dictadas en este mes en relación con el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte Española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, en las que el Tribunal Supremo, con resultado desigual, entra a valorar la validez de la norma reglamentaria.
Desde esta perspectiva, la Sentencia comentada presenta un interés fundamentalmente ambiental que merece destacarse y en cuya virtud la planificación como instrumento jurídico-administrativo al servicio de la protección de la calidad y cantidad de las aguas se sujeta a técnicas ambientales de control y transversales como las que representa la Evaluación Estratégica de los Planes con incidencia ambiental. En este sentido, igual que ocurre en la otra Sentencia señalada, los recurrentes pierden en recurso, pero el valor del pronunciamiento judicial se encuentra en la importancia que el Tribunal concede a los aspectos ambientales de la planificación examinada, constatando, en este caso, que los mismos quedan a salvo a través de la aplicación de técnicas específicas.
En mi opinión, la Sentencia es un magnífico ejemplo de la necesaria integración de las técnicas o instrumentos de la llamada Parte General del Derecho Administrativo Ambiental, con los dispositivos previstos por la legislación ambiental de carácter sectorial, pensada para una protección focalizada de recursos naturales concretos.
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