Sentencia 64/2018 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 7 de junio de 2018 (Ponente: Juan Antonio Xiol Ríos)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 164, de 7 de julio de 2018
Temas Clave: Fondo del carbono; PIMA empresa; Gases de efecto invernadero; Créditos de carbono; Gestión; Funciones ejecutivas; Actividad reglada o discrecional; Mecanismo de coordinación o colaboración
Resumen:
El Tribunal Constitucional resuelve el conflicto positivo de competencia interpuesto por la Generalitat de Cataluña en relación con los artículos 6, 7.1, 2, 4, 5 y 6; 9.1; 11.2 y el anexo II del Real Decreto 1007/2015, de 6 de noviembre, por el que se regula la adquisición por el fondo de carbono para una economía sostenible, de créditos de carbono del plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa «PIMA Empresa» para la reducción de gases de efecto invernadero en sus instalaciones.
En la misma línea y con argumentos prácticamente idénticos a los esgrimidos en la STC 62/2018, objeto de comentario en esta publicación.
La Generalitat considera que dichos preceptos vulneran sus competencias en materia de medio ambiente al asignar a órganos administrativos estatales funciones ejecutivas relativas al procedimiento de evaluación, reconocimiento, adquisición y control de créditos de carbono, en lugar de residenciar en sede autonómica la gestión de la adquisición de los créditos de carbono derivados de actuaciones desarrolladas por instalaciones empresariales ubicadas en su territorio.
Para evitar reiteraciones innecesarias, doy por reproducida la interpretación efectuada en el comentario de la STC 62/2018 en orden a los siguientes extremos:
-Encuadramiento de las disposiciones discutidas en el sistema material de distribución de competencias. En este caso, debe tenerse en cuenta que la finalidad del RD 1007/2015 es “impulsar en dichas empresas actividades e inversiones, con una orientación hacia la eficiencia en el uso de la energía, las energías renovables, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de proceso y la sustitución de gases fluorados por otros de menor potencial de calentamiento global”. Al igual que se concluyó en la STC 62/2018, el Tribunal llega a la conclusión de que el RD 1007/2015 guarda una conexión más estrecha con la materia medioambiental, donde precisamente se enmarca la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero. Por tanto, el título competencial prevalente es el del artículo 149.1.23 CE.
-La consideración de la doctrina del Tribunal sobre el ejercicio del poder de gasto por parte del Estado. Ahora, el Letrado de la Generalitat considera que los créditos de carbono que regula el Real Decreto 1007/2015 son equiparables a una subvención o ayuda pública de la que pueden beneficiarse los empresarios cuando realicen las actuaciones que determinen una reducción de las emisiones de gases con efecto invernadero en sus instalaciones. Apelando al concepto amplio de “ayudas” del TFUE, se descarta por la Sala tal naturaleza.
Respecto al fondo del asunto, la Generalitat vuelve a reclamar su competencia sobre las funciones ejecutivas relativas al procedimiento de evaluación, reconocimiento, adquisición y control de créditos de carbono. En concreto, considera que la atribución de determinadas competencias a la Oficina Española del Cambio Climático (OECC) y a la comisión ejecutiva del fondo de carbono para una economía sostenible, vulnera la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA.
El Tribunal se centra en examinar en qué medida es necesario que las funciones ejecutivas en cuestión se lleven a cabo por órganos del Estado, es decir, si se requiere tal grado de homogeneidad que solo aquel puede garantizar. En primer lugar, identifica las precisiones introducidas por el RD 1007/2015 en su ámbito subjetivo (empresas inscritas en la sección a) de huella de carbono y de compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del registro regulado por el Real Decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono) y en su ámbito objetivo (el fondo de carbono para una economía sostenible podrá adquirir créditos de carbono que se generen por actuaciones de reducción de emisiones directas de gases de efecto invernadero), a las que añade las concernientes al procedimiento y designación de órganos.
La conclusión a la que llega es que la evaluación y el reconocimiento de créditos es una materia reglada en sus elementos esenciales. El Tribunal aprecia sustanciales diferencias entre el régimen de adquisición de créditos de carbono establecido por el Real Decreto 1007/2015, y el establecido por el Real Decreto 1494/2011: “mientras que el Real Decreto 1494/2011 establece unos criterios generales que enmarcan el amplio margen de discrecionalidad reconocido a los órganos del fondo a la hora de priorizar los sectores y actuaciones en relación con los cuales se puede adquirir estos créditos, y que requieren un análisis de conjunto de todos los proyectos presentados en sectores diversos a la luz de dichos criterios, no ocurre igual en el caso del Real Decreto 1007/2015, en el que su ámbito de aplicación está ya predeterminado a las empresas que estén inscritas en el registro regulado por el Real Decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de carbono, y se delimita en gran medida los proyectos y actuaciones para la reducción de emisiones CO₂ que puedan reconocerse como créditos de carbono”.
Por otra parte, la atribución de competencias a la OECC y a la comisión ejecutiva del fondo de carbono, no prevé ningún mecanismo de coordinación o colaboración entre el Estado y las CCAA en el ejercicio de dichas funciones ejecutivas.
En definitiva, las restricciones que plantea el RD 1007/2015 en orden a la delimitación de las empresas, las emisiones y las actuaciones que pueden generar créditos de carbono, unido a un procedimiento altamente reglado que limita los amplios márgenes de discrecionalidad que caracterizan al proceso de adquisición de créditos de carbono en el marco del RD 1494/2011, conducen al Tribunal a descartar la concurrencia de requisitos excepcionales que pudieran justificar la reserva por parte del Estado de las citadas competencias de ejecución.
En opinión del Tribunal, a salvo del apartado segundo del artículo 6 que dice: «[e]l órgano competente para aprobar y resolver las propuestas evaluadas de la OECC será la Comisión Ejecutiva del fondo de carbono para una economía sostenible de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 del Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre»; el apartado sexto in fine del artículo 7 que dispone, de forma complementaria, que una vez evaluada la solicitud y elevada la propuesta de resolución la comisión ejecutiva del fondo de carbono «resolverá y se procederá al pago de los créditos adquiridos» y el artículo 11.2 del Real Decreto 1007/2015, que designa al fondo como el ente directamente adquirente de los créditos de carbono; preceptos que no infringen las competencias autonómicas en materia de medio ambiente, el resto sí que las vulneran. Por tanto, se estima parcialmente este conflicto positivo de competencias.
Destacamos los siguientes extractos:
Sistema material de distribución de competencias. “(…) A tales efectos, el Real Decreto identifica entre los denominados sectores «difusos» actividades de empresas que no están sujetas al comercio de derechos de emisión regulado por la Directiva 2003/87/CE, pero que son responsables de emisiones difusas que se estiman en torno a 100 millones de toneladas de dióxido de carbono (M t CO₂ eq) anuales.
En este contexto, la finalidad del Real Decreto 1007/2015 es «impulsar en dichas empresas actividades e inversiones, con una orientación hacia la eficiencia en el uso de la energía, las energías renovables, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de proceso y la sustitución de gases fluorados por otros de menor potencial de calentamiento global». La compra de créditos de carbono se dirige en este caso, en particular, a la adquisición de las reducciones de las empresas que participen en el esquema voluntario establecido por el Real Decreto 163/2014, de 14 de marzo, por el que se crea el registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono. Dicho registro permite a las empresas publicar su huella de carbono, que debe ir acompañada en todo caso de un plan de reducción y en su caso, de compensación. De este modo, el Real Decreto 1007/2015 «pretende coadyuvar al desarrollo de esos planes reduciendo o eliminando las posibles barreras en su implementación», utilizando para ello la adquisición por el fondo de los créditos de carbono a que pueden dar lugar dichas reducciones (…)”.
El ejercicio del poder de gasto por parte del Estado. “(…) Esta conclusión no se ve alterada en este caso por el hecho de que el artículo 11 del Real Decreto 1007/2015, en el que se establece que «la adquisición de créditos de carbono a empresas que ejecuten actuaciones que reúnan los requisitos que se disponen en el presente real decreto no supondrá subvención o aportación considerada como ayuda de Estado», disponga a continuación que «los solicitantes deberán acompañar a la solicitud declaración responsable de no superación durante el ejercicio fiscal en curso y los dos anteriores de los topes de ayudas con carácter de minimis concedidas o solicitadas previstos en el Reglamento (CE) 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, incluyendo el importe procedente de los derechos de crédito de carbono en aplicación de este real decreto». La inclusión en el cómputo de ayudas de minimis del importe de la venta de créditos de carbono que hace el artículo 11 del Real Decreto 1007/2015 a los efectos de la aplicación de las disposiciones de la Unión Europea en materia de competencia y ayudas estatales, no altera su naturaleza ni la consecuencia que de ella extrae la STC 15/2018 (…)”.
Fondo del asunto. “(…) Tomando en consideración estos factores, y partiendo de que la adquisición por el fondo de créditos de carbono responde a un fenómeno supraautonómico y que no es fraccionable por las razones expuestas en la STC 15/2018, FJ 7, no cabe apreciar que en el caso de la adquisición de créditos de carbono conforme al Real Decreto 1007/2015 esté justificada, con carácter excepcional, la atribución a órganos del Estado de las actuaciones ejecutivas relativas a la evaluación y reconocimiento de los créditos de carbono regulados en el mismo. A esta solución se llega por las siguientes razones: (i) las disposiciones del Real Decreto 1007/2015 establecen, en los términos expuestos, un marco reglado que restringe notablemente los amplios márgenes de discrecionalidad que caracterizan el proceso de adquisición de créditos de carbono en el marco del Real Decreto 1494/2011, de modo que es posible garantizar un elevado grado de homogeneidad en el ejercicio de las funciones de evaluación y reconocimiento de los créditos de carbono; (ii) además, el Real Decreto desconoce toda posibilidad de ejercicio de estas competencias por las Comunidades Autónomas mediante mecanismos de cooperación o de coordinación, y adopta como criterio único y exclusivo la actuación directa del Estado de todas las funciones ejecutivas dirigidas a la evaluación y reconocimiento de los créditos.
Por consiguiente, en este caso no concurren los requisitos que, con carácter excepcional, pueden justificar que el Estado se reserve tales competencias de ejecución (…)”
“(…) El apartado primero del artículo 6, en tanto que asigna a la oficina española del cambio climático la competencia para ordenar e instruir el procedimiento de evaluación y reconocimiento de los proyectos hasta la propuesta de resolución, vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (art. 144 EAC) al atribuir al Estado la competencia de funciones ejecutivas altamente regladas, en lo que se refiere al proceso de evaluación y reconocimiento de los proyectos de empresas ubicadas en el ámbito territorial de esta Comunidad Autónoma que pueden dar lugar a la adquisición de créditos de carbono por el fondo, y desconocer cualquier mecanismo de cooperación o coordinación para su ejercicio por las Comunidades Autónomas (…)”.
“(…) El apartado primero del artículo 7 dispone que «las empresas interesadas deberán remitir el formulario de solicitud contenido en el anexo II, debidamente cumplimentado y que se encontrará disponible en la página web del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente». Dicha disposición regula un aspecto procedimental —en línea con lo establecido en la STC 179/2013, de 21 de octubre, FJ 8, en relación con los formularios—, vinculado en este caso al ejercicio de la competencia ejecutiva prevista en el artículo 6.1; en consecuencia, esta disposición, desconoce e invade la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (art. 144 EAC), sin perjuicio de la competencia del Estado para establecer con carácter básico los conceptos que, como mínimo, deban incluirse en la solicitud (…)”.
“(…) El apartado segundo del artículo 7 dispone que «[l]as solicitudes se dirigirán a la Comisión Ejecutiva del fondo de carbono para una economía sostenible y se presentarán de forma electrónica, a través de la sede electrónica de la página web del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente». Regula el cauce para tramitar dicha solicitud y, por tanto, un aspecto procedimental vinculado al ejercicio de la competencia ejecutiva prevista en el artículo 6.1, por lo que, al igual que este, desconoce e invade la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (art. 144 EAC).
El apartado cuarto dispone que «[l]a OECC podrá, durante los cinco años siguientes, requerir la justificación documental original de la información anterior»; el apartado quinto dispone que «[l]a Oficina Española del Cambio Climático procederá a la evaluación de la documentación»; y el apartado sexto dispone que «[u]na vez evaluada la solicitud, la Oficina Española del Cambio Climático propondrá la correspondiente propuesta de resolución a la Comisión ejecutiva del fondo de carbono para una economía sostenible». Estos incisos atribuyen a la oficina española de cambio climático funciones de naturaleza ejecutiva por lo que se refiere al control de las solicitudes, evaluación y propuesta de resolución en relación con los proyectos ubicados en su ámbito territorial, altamente regladas y desconociendo, en los términos expuestos, cualquier mecanismo de cooperación o coordinación para su ejercicio por las Comunidades Autónomas (…)”.
“(…) El apartado primero del artículo 9, que atribuye a la oficina española de cambio climático el control del cumplimiento de las obligaciones adquiridas con el fondo por la empresas a las que adquiere créditos de carbono, así como exigir la devolución de las cantidades indebidamente percibidas, vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente (art. 144 EAC) (…)”.
Comentario de la Autora:
El 6 de noviembre de 2015 se aprobó por acuerdo de Consejo de Ministros el Plan de Impulso al Medio Ambiente para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el sector empresarial, PIMA Empresa. A su vez, se aprobó el real decreto que ha sido objeto del conflicto de competencias planteado por la Generalitat de Cataluña.
El plan se dirige a aquellas empresas inscritas en la sección a) de huella de carbono y de compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del Registro de huella de carbono, compensación y proyectos de absorción de dióxido de carbono regulado por el Real Decreto 163/2014.
Las actuaciones que pueden seleccionarse son aquellas que consigan reducciones de emisiones de alcance 1, es decir, emisiones directas de gases de efecto invernadero. Se contemplan actuaciones orientadas hacia: la eficiencia en el uso de la energía, las energías renovables, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de proceso y la sustitución de gases fluorados por otros de menor potencial de calentamiento global.
En este caso, vuelve a plantearse un conflicto de competencias, esencialmente de carácter procedimental. El “quid” de la cuestión radica en el alcance de la asunción de competencias por parte del Estado en el ámbito del artículo 149.1.23 CE, o dicho de otra forma, si en ese marco puede asumir las funciones ejecutivas que establece el RD 1007/2015 en relación con la tramitación de solicitudes, valoración y adquisición de créditos de carbono. En principio, el contenido de lo básico no significa que queden excluidas sin más las funciones ejecutivas por parte del Estado, si bien debe considerarse una solución excepcional.
Excepcionalidad que no concurre en el presente caso, máxime cuando hubiera sido posible establecer un punto de conexión o establecer mecanismos de cooperación que permitieran el ejercicio de las competencias autonómicas. En definitiva, no es forzosamente el Estado a través de sus órganos, el único ente que podía garantizar las actuaciones relacionadas con el procedimiento de tramitación de los créditos de carbono en el marco del plan “PIMA empresa”. A partir de la estimación parcial de este conflicto, le corresponderá al legislador establecer la fórmula más idónea que garantice la colaboración entre el Estado y las CCAA, con la finalidad de asegurar un ejercicio equilibrado de sus respectivas competencias.
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