Sentencia 132/2017 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 14 de noviembre de 2017 (Ponente: Cándido Conde-Pumpido Tourón)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 308, de 20 de diciembre de 2017
Temas Clave: Montes; Incendios forestales; Restauración; Pastoreo; Regresión
Resumen:
Examina el Tribunal el recurso de inconstitucionalidad planteado por más de cincuenta Diputados y Diputadas pertenecientes al Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados, contra la Ley de la Junta General del Principado de Asturias 2/2017, de 24 de marzo, de segunda modificación de la Ley 3/2004, de 23 de noviembre, de montes y ordenación forestal. Más concretamente, el apartado dos de su artículo 66.
Los recurrentes esgrimen que Ley impugnada contraviene la normativa básica en materia de montes por cuanto el artículo 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, obliga a la Comunidad Autónoma a adoptar las medidas necesarias para restaurar la cubierta vegetal incluyendo el acotamiento temporal de la zonas que hayan sufrido incendios forestales, de forma que se impida la realización de actividades incompatibles con la regeneración del suelo. Sin embargo, el impugnado artículo 66 establece para el caso de incendio forestal, que el pastoreo es compatible ex lege con la regeneración del suelo, salvo en el caso de bosques o montes arbolados; lo que contraviene de forma clara la normativa ambiental en la medida en que reduce los estándares mínimos exigidos por el legislador estatal.
En suma, la norma autonómica excluye una medida que puede ser necesaria en un buen número de casos para la regeneración vegetal de la zona de monte asolada por un incendio. Según los recurrentes, las Comunidades Autónomas pueden aumentar, pero carecen de competencia para rebajar la protección dispensada por la normativa básica estatal en materia de montes y medio ambiente.
El objeto del recurso, una vez examinada la carga alegatoria, queda circunscrito al apartado 1 del artículo único de la Ley, y a su disposición derogatoria y sus dos disposiciones finales. El examen de constitucionalidad se ciñe a analizar si tales disposiciones vulneran los artículos 45, 53.3 y 149.1.23 de la CE.
El Pleno se centra en los dos motivos de impugnación, uno de carácter competencial, consistente en la vulneración de la legislación básica, y otro de carácter sustantivo, relativo al desconocimiento de la “concepción de medio ambiente consagrada en la Constitución”.
En relación con el primero de ellos, y tras encuadrar los preceptos impugnados en el sistema constitucional de distribución de competencias, se considera que debe primar el título competencial más específico, que es el referido a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales; por lo que a la CA del Principado de Asturias le corresponde su desarrollo legislativo y ejecución. A su vez, el apartado 2 del artículo 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes (en la redacción dada por el apartado 64 del artículo único de la Ley 21/2015, de 20 de julio), tiene la condición de norma básica, tanto desde un punto de vista formal (apartado 1 de la disposición final segunda de la Ley 43/2003) como material, pues establece un mínimo común normativo con relación a la restauración de los terrenos forestales incendiados permitiendo a las Comunidades Autónomas un margen de desarrollo legislativo.
Sentado lo anterior, el Tribunal se pronuncia sobre la posible contradicción existente entre la normativa estatal y la autonómica. En realidad, los recurrentes disienten en el margen de desarrollo legislativo que ostentan las CCAA con relación al acotamiento temporal de aprovechamientos y actividades incompatibles con la regeneración de la cubierta vegetal afectada por los incendios forestales. La parte recurrente considera que la norma estatal obliga a las CCAA al establecimiento de medidas que excluyan el pastoreo en terrenos incendiados (apartado 2 del artículo 50 de la Ley de Montes); mientras que la parte recurrida entiende que no se trata de una obligación sino de una habilitación, por lo que se ha actuado correctamente al haber contemplado un acotamiento temporal del pastoreo solo en determinados terrenos.
El Pleno del Tribunal compara el contenido del apartado 2 en su redacción anterior y posterior a la reforma operada por la Ley 21/2015, de 20 de julio, para llegar a la conclusión de que “el legislador básico decidió en 2015 prescindir del carácter obligatorio del acotamiento temporal del pastoreo en los terrenos afectados por un incendio”. De esta forma, la norma autonómica no ha suprimido, a juicio del Tribunal, una medida de protección contemplada por la norma básica.
En cuanto a la vulneración del artículo 45 CE, en conexión con su artículo 53.3, los recurrentes sugieren una posible regresión en materia medioambiental a través de la norma impugnada, por cuanto no ha justificado el cambio normativo para determinados supuestos. El Tribunal nos recuerda el alcance de la idea de no regresión en esta materia y la proyecta sobre el legislador autonómico, sin olvidar que opera en el espacio previamente delimitado por el legislador básico estatal. Incide en el aseguramiento de la regeneración de cualesquiera montes incendiados pese a que el pastoreo se prohíba temporalmente solo en los bosques o montes arbolados incendiados. En definitiva, no se aprecia un retroceso en el grado de protección alcanzado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La parte recurrente considera que el precepto estatal obliga terminantemente a las Comunidades Autónomas a dictar medidas que excluyan el pastoreo en los terrenos forestales incendiados, razón por la cual la norma autonómica, al desconocer dicho mandato, suprimiría una medida de protección prevista en la legislación básica y, con ello, incurriría en inconstitucionalidad mediata; mientras que la parte recurrida sostiene que el precepto estatal no contiene esa obligación sino una habilitación para regular las actividades y aprovechamientos incompatibles con la regeneración de la cubierta vegetal afectada por los incendios y que, en consecuencia, al haber contemplado un acotamiento temporal del pastoreo solo en determinados terrenos, el legislador autonómico no incurriría en inconstitucionalidad mediata alguna.
Precisado en los anteriores términos el origen de la controversia competencial suscitada, su resolución pasa por esclarecer el significado del precepto básico que se considera infringido por una de las partes y respetado por la otra. El apartado 2 del artículo 50 («Mantenimiento y restauración del carácter forestal de los terrenos incendiados») tiene la siguiente redacción: «El órgano competente de la comunidad autónoma fijará las medidas encaminadas a la retirada de la madera quemada y a la restauración de la cubierta vegetal afectada por los incendios que, en todo caso, incluirán el acotamiento temporal de aquellos aprovechamientos o actividades incompatibles con su regeneración por un plazo que deberá ser superior a un año, salvo levantamiento del acotado por autorización expresa de dicho órgano (…)”.
“(…) Ante la ausencia total de indicaciones o elementos interpretativos acerca del sentido y la finalidad de la modificación normativa pretendida en 2015, ya sea en el preámbulo o en los trabajos parlamentarios de elaboración de la Ley 21/2015, la interpretación más cabal es que el legislador básico decidió en 2015 prescindir del carácter obligatorio del acotamiento temporal del pastoreo en los terrenos afectados por un incendio (…)”.
“(…) El presupuesto para activar el escrutinio específico que deriva del artículo 45 CE es la adopción de medidas «de tal calibre que supusieran un patente retroceso en el grado de protección que se ha alcanzado tras décadas de intervención tuitiva». Conclusión que solo podríamos alcanzar en un proceso constitucional de control de normas, en su caso, tras una cuidadosa ponderación, en la que la regulación preexistente solo será uno más de los factores a tomar en consideración. Y una vez verificada la concurrencia de dicho presupuesto, nuestro escrutinio se ceñirá a examinar si las medidas en cuestión cuentan con una justificación objetiva de acuerdo con el amplio elenco de finalidades constitucionalmente legítimas, sin entrar en consideraciones de oportunidad o de bondad técnica, debiéndose declarar en caso contrario su inconstitucionalidad, por vulneración del artículo 45 CE (…)
En consecuencia, la capacidad del legislador autonómico para propiciar una patente degradación del medio ambiente en su territorio, sin vulnerar al mismo tiempo las bases estatales, es, tendencialmente, limitada, sin que pueda descartarse de antemano un eventual resultado de esa naturaleza (…)
En suma, la norma que prohíbe el pastoreo se mantiene intacta para todo el bosque o monte arbolado. Debe subrayarse que el bosque o monte arbolado constituye una parte importante de la superficie forestal de Asturias: ocupa 451.000 hectáreas de las 765.000 hectáreas de superficie forestal, lo que implica el 42,5 por 100 de la superficie total de la Comunidad Autónoma (de acuerdo con el estudio El monte en Asturias, publicado en 2011 por la Consejería de Medio Rural y Pesca del Gobierno de Asturias, p. 19). Además, debe recordarse que se siguen prohibiendo, también temporalmente, los demás aprovechamientos y actividades incompatibles con la regeneración de cualesquiera montes incendiados (…)
Desde esta perspectiva, y considerando los elementos normativos expuestos, no apreciamos en el presente caso «un patente retroceso en el grado de protección que se ha alcanzado tras décadas de intervención tuitiva», por lo que no concurre el presupuesto necesario para aplicar nuestro escrutinio específico derivado del artículo 45 CE (…)”.
Comentario de la Autora:
La restauración de los terrenos forestales devastados por incendios, abre la brecha sobre la práctica de actividades que se puedan desarrollar en ellos tras estas catástrofes. Desde el destino de la madera quemada pasando por el cambio de uso forestal hasta desembocar en otras prácticas, son solo algunas de las posibilidades. En este caso concreto, la problemática se centra en el acotamiento del pastoreo en espacios forestales incendiados. Resulta muy significativo que la norma forestal básica, con anterioridad a la modificación operada a través de la Ley 21/2015, de 20 de julio, incluía el acotamiento temporal del pastoreo con carácter obligatorio y por un plazo superior a un año. Sin embargo, tras la reforma, no se menciona el pastoreo de forma específica entre las actividades incompatibles con la regeneración del monte, aunque sí pueden entenderse incluida en el acotamiento temporal general de determinados aprovechamientos o actividades.
Esta precisión ha dado pie a la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias a modificar el apartado 2 del artículo 66 de su Ley 3/2004, de 23 de noviembre, de Montes y Ordenación Forestal, a través de la Ley 2/2017, de 24 de marzo, en los siguientes términos:
«La Consejería competente en materia forestal acotará temporalmente los montes incendiados de aquellos aprovechamientos o actividades incompatibles con su regeneración por un plazo superior a un año, que podrá ser levantado por autorización expresa de dicho órgano, quedando excluido del acotamiento el pastoreo, salvo que se realice en alguno de los montes a que se refiere la letra g) del apartado 1 del artículo 5. Para evitar la entrada de reses a la zona acotada al pastoreo, corresponderá al propietario del monte el cercado de la misma, cuando éste proceda respetando la legislación vigente.»
En realidad, se trata de una exclusión parcial del acotamiento del pastoreo en terrenos incendiados, por cuanto se prevé la excepción en el supuesto de bosques o montes arbolados, que ocupan un 42,5 % de la superficie forestal total de la CA. Pese a la permisión del pastoreo en los terrenos forestales incendiados distintos a los anteriores, el Pleno del Tribunal considera que la protección del medio ambiente en los términos del artículo 45 CE queda garantizada y no aprecia ese grado de regresión que apuntan los recurrentes, ni tampoco contradicción entre la legislación básica y la autonómica.
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