Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 25 de julio 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Francisco Javier Varona Gómez-Acedo)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ ICAN 2501/2016 – ECLI:ES:TSJICAN:2016:2501
Temas Clave: Clasificación de suelos; Instrumentos de planificación; Ordenación del territorio; Planeamiento urbanístico; Urbanismo; Procedimiento administrativo; Turismo
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Plan de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad del Sector Turístico de San Bartolomé de Tirajana Maspalomas Costa Canaria, aprobado por el Decreto 90/2013, de 22 de noviembre, del Gobierno de Canarias.
Consultado este Plan, el mismo tiene por objeto según manifiesta el propio expositivo, «ofertar un nuevo modelo de desarrollo turístico de las urbanizaciones de Maspalomas, Playa del Inglés y San Agustín basado en dos líneas de actuación; la rehabilitación de espacio público (calles y avenidas, paseo marítimo y plazas) y la renovación de los establecimientos turísticos y de sus complementarios (comerciales y recreativos) insertos en la trama del ámbito de actuación. El presente plan incorpora 16 propuestas en el espacio privado y la oportunidad de diseñar diversas actuaciones en espacios públicos, distribuidas entre un Sistema Verde, un Sistema de Actividad y un Sistema Costero». Interesa destacar también, que el «plan aprobado por el Gobierno de Canarias será incorporado a los instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico pertinentes, como modificación de los mismos en el ámbito afectado, en su caso».
Al margen de otras consideraciones acerca de la posibilidad de que el Plan constituyese un ataque a la autonomía local -de hecho se planteó una cuestión de inconstitucionalidad al respecto por la Sala, que fue rechazada por el Tribunal Constitucional-, el primer motivo de impugnación que conviene resaltar es el relativo a que durante la tramitación del Plan impugnado se han incumplido las normas que rigen el procedimiento de elaboración y aprobación de los planes de ordenación urbanística y territorial, de conformidad con la normativa autonómica en la materia. Tal motivo es desechado por la Sala, en el entendimiento de que el Plan aprobado no es propiamente un instrumento de ordenación territorial y/o urbanística. Ello a pesar, añado yo, que tiene incidencia directa sobre esta clase de planes, tal y como he destacado más arriba.
No obstante lo anterior, y a la hora de enjuiciar la validez del Plan impugnado contrastándolo con la legislación estatal básica en la materia (en el momento de aprobarse, el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 -Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio-), la Sala sí que estima el recurso contencioso-administrativo, por incumplimiento de del artículo 15.4 de este Texto, al no existir informe de impacto en las Haciendas Públicas, y por causa del incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 117.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que impone la obligación de que la administración de costas emita informe (preceptivo y vinculante) al respecto de la tramitación de todo planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral.
Consecuentemente con lo anterior, la Sala anula el Plan de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad del Sector Turístico de San Bartolomé de Tirajana Maspalomas Costa Canaria.
Destacamos los siguientes extractos:
“La parte demandante, -luego de precisar y polemizar sobre la naturaleza del Plan de modernización impugnado-, basa su demanda en la posible violación por parte del Plan impugnado de una serie de preceptos de la normativa estatal y autonómica que regulan la elaboración, tramitación, contenido, jerarquía y vigencia de este tipo de programas o planes. Las actuaciones de iniciativa pública de intervención sobre el sistema costero del Plan de Modernización vulneran el principio de jerarquía entre planes; se encuentran dentro de la reserva natural de Maspalomas.
[…]
Pues bien, respecto de todas ellas y como ya dijimos, hay que significar que los planes o programas de modernización o mejora que crea y regula la Ley 6/2009, no se identifican ni son equivalentes con ninguno de los instrumentos de ordenación territorial y/o urbanística que existían en el Ordenamiento jurídico canario hasta ese momento.
Como su propia denominación indica, no es reconocible tal instrumento con las características propias de los Planes. No puede afirmarse a priori que se trate de Planes generales, parciales, especiales, o simplemente de programas de ejecución. Aunque paradójicamente su contenido prevalezca sobre los Planes generales de ordenación o territoriales.
El artículo de la Ley Canaria, crea y regula los planes o programas específicos de modernización, mejora e incremento de la competitividad, sin referencia ni relación con los numerosos instrumentos de planificación urbanística y territorial que se contienen en el Ordenamiento jurídico propio de Canarias. Esto es, se regulan tales planes y programas al margen de la total ordenación de tal materia contenida tanto en las normas estatales como en las propias de Canarias.
[…]
En definitiva los motivos de impugnación formulados en la correspondiente demanda que se apoyan en la posible violación de la normativa autonómica que regula la tramitación y contenido de los planes y normas de ordenación territorial o urbanística, su modificación o revisión, no puede ser atendido por cuanto, admitida la constitucionalidad de la Ley, los planes o programas de modernización o mejora que creó aquella norma no ha de someter su tramitación, aprobación y contenido a tales normas anteriores, excepcionando expresamente su aplicación, razón por la cual no podemos sostener un pronunciamiento que se nos demanda obviando que los órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las normas postconstitucionales con rango de ley (STC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 16), dado que el constituyente ha querido sustraer al juez ordinario la posibilidad de inaplicar una ley postconstitucional ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1)”.
“Se alega que el PMMIC incumple el artículo 15.4 TRLS 2008 por no existir el informe de impacto en las Haciendas Públicas. Tal precepto establece: “4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos”.
[…]
En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística.
En el mismo sentido y con idénticos argumentos debe estimarse que el Decreto 90/12 incumplen los artículos 11.3, 15.2 y 15.3 del TR LS 08”.
El motivo debe ser estimado”.
Comentario del Autor:
Resulta cada vez más habitual que las administraciones, dentro de su tradicional actividad planificatoria, innoven nuevos instrumentos de planificación, al margen de los tradicionales urbanísticos o territoriales. Ello plantea no pocos problemas al respecto de la coexistencia de unos y otros, sobre todo cuando, como en el caso que nos ocupa, la aprobación del mismo tiene una incidencia directa sobre el planeamiento urbanístico municipal vigente en su ámbito territorial.
De hecho la sentencia analizada aborda este problema, y en un principio niega el carácter territorial y urbanístico al Plan de Modernización, Mejora e Incremento de la Competitividad del Sector Turístico, lo que impide la aplicación de los principios procedimentales garantistas previstos en la legislación sectorial para esta clase de planes urbanísticos y territoriales. No obstante, a continuación, a la hora de ponderar el cumplimiento de la legislación básica estatal en materia de suelo y costas, sí que parece dotar de tal carácter urbanístico/territorial al Plan enjuiciado, anulándolo por incumplir la normativa de suelo y de costas estatal.
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