Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 30 de junio de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Casiano Rojas Pozo)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ EXT 614/2016 – ECLI:ES:TSJEXT:2016:614
Temas Clave: Derecho de propiedad; Espacios naturales protegidos; Lugares de importancia comunitaria (LIC); Ordenación de los recursos naturales; Zona de especial conservación (ZEC)
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una asociación de agricultores y ganaderos contra el Decreto 110/2015, de 19 de mayo, por el que se regula la red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura.
Cabe destacar que la disposición general recurrida, es la encargada de:
- Aprobar el Plan Director de la Red Natura 2000 en Extremadura.
- Declarar como Zonas de Especial Conservación (ZEC) todos los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) existentes en Extremadura.
- La modificación de los límites de determinadas Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA).
- Y, por último, la aprobación de los Planes de Gestión de las zonas de la Red Natura 2000 en Extremadura.
Los recurrentes solicitan, en primer término, la nulidad de pleno derecho del Decreto impugnado y, subsidiariamente, algunos preceptos del mismo o de sus instrumentos aprobados. A los efectos de la presente nota, conviene centrarse en tres de los motivos alegados para sustentar las pretensiones anulatorias de los recurrentes.
(i) En primer lugar, se alega que se ha sobrepasado el plazo marcado en la Directiva de Hábitats de seis años para, una vez aprobados los listados (LIC), proceder a su declaración como ZEC. Con vulneración, en consecuencia, del artículo 42.3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (hoy artículo 43.3, tras la reforma operada por la Ley 33/2015) que transpone dicha Directiva.
La Sala desestima tal motivo, aduciendo que el retraso en la declaración de ZEC y aprobación de los planes de gestión obligatorios para este tipo de espacios, no impide su posterior aprobación, bajo el riesgo de que ello suponga un incumplimiento manifiesto de la normativa comunitaria en materia de biodiversidad.
(ii) En segundo lugar, aducen los recurrentes que el Plan Director causa vulneraciones sobre el derecho de propiedad (artículos 33 de la Constitución española y 348 y 349 del Código Civil). No obstante, según se manifiesta en la propia sentencia, los recurrentes no “atacan” los planes de gestión, teniendo en cuenta que se trata de documentos mucho más concretos y precisos de los posibles límites y limitaciones que puedan producirse en la Red Natura 2000.
También se desecha este motivo, precisamente por referirse al Plan Director que sólo establece medidas generales, y no a cada uno de los instrumentos de gestión concretos.
(iii) En tercer lugar, alude a que se ha producido una vulneración del artículo 38 de la Ley 42/2007 -actual artículo 39, a resultas de la reforma operada por la Ley 33/2015 antes citada-, al no haberse propuesto en las áreas de influencia socioeconómica la previsión del régimen económico y compensaciones por las limitaciones.
Tal motivo es también desechado por la Sala, al entender que lo previsto en el mencionado precepto al respecto de las medidas económicas es una potestad, que no una obligación, de la administración.
Destacamos los siguientes extractos:
“Sentado ello entremos en el análisis de cada uno de los motivos de impugnación, comenzando con el incumplimiento del plazo previsto en el artículo 42.3 de la Ley 42/2007, que conllevaría la nulidad de cada uno de los planes de gestión particulares de cada zona.
El motivo de nulidad debe ser rechazado inmediatamente, pues de estimarse llegaríamos a la situación de que no sería posible aprobar ninguno de esos planes, con el efecto muy perjudicial de no poder acometer las medidas de conservación que son su principal finalidad, lo que sin duda sería objeto de reproche finalmente mediante el planteamiento desde la Comisión Europea de un recurso de incumplimiento ante el Tribunal de Justicia de la UE, que impondría precisamente su inmediata aprobación. No estamos pues ante ninguna causa de nulidad de pleno derecho”.
“El segundo motivo de impugnación hace referencia a lo que podríamos englobar como vulneraciones del derecho de propiedad, que la actora residencia, única y exclusivamente, en el PLAN DIRECTOR, lo que lleva a su inmediato rechazo, pues su función es puramente de fijación de directrices generales, como se deduce del artículo 6 del Decreto cuando establece que “Es el marco común para la gestión de la Red Natura 2000 en el territorio extremeño, favoreciendo y dando coherencia a la misma. Este Plan establece medidas generales de gestión y conservación, de aplicación para toda la Red, y es la base para la elaboración de los Planes de Gestión específicos para los distintos lugares”.
En efecto, difícilmente puede imputarse a un instrumento que sólo establece medidas generales de gestión el producir limitaciones particulares de derechos adquiridos. Ello tal vez podría predicarse de cada actuación concreta de cada uno de los planes particulares de gestión de cada zona, en función de su particular zonificación interna, pero no desde luego del Plan Director.
Por lo demás, la defensa de la Junta de Extremadura se preocupa de traer a colación, transcribiéndolo en su integridad, el artículo 42 de la Ley 8/1998 de conservación de la naturaleza y espacios protegidos de Extremadura, que establece el régimen jurídico de las concretas actuaciones o actividades que pudieran, en cada caso, dar derecho a indemnización”.
“Finalmente, se sostiene la nulidad, aunque en realidad es ineficacia, de la Disposición General por no prever una dotación presupuestaria compensatoria de las alegadas limitaciones a la propiedad, que compense a los agricultores y ganaderos.
El argumentario de la actora se sustenta en el artículo 38 de la Ley 42/2007, en las sentencias anteriormente mencionadas del Tribunal Supremo y en un documento de previsiones económicas realizado con anterioridad a la Disposición General.
Este precepto establece que: “Con el fin de contribuir al mantenimiento de los espacios naturales protegidos y favorecer el desarrollo socioeconómico de las poblaciones locales de forma compatible con los objetivos de conservación del espacio, en sus disposiciones reguladoras podrán establecerse Áreas de Influencia Socioeconómica, con especificación del régimen económico y las compensaciones adecuadas al tipo de limitaciones. Estas Áreas estarán integradas, al menos, por el conjunto de los términos municipales donde se encuentre ubicado el espacio natural de que se trate y su zona periférica de protección”, con lo que no se impone necesaria su elaboración, al utilizar el término “podrán”, amén de que es un precepto está ubicado dentro del Capítulo II dedicado a los espacios protegidos nacionales que la Administración Territorial competente declare como tal y no dentro del Capítulo III dedica a la RED NATURA 2000 cuya determinación como tal es creación de la Unión Europea y que ocupa casi el 30% de nuestro Territorio Autonómico, con lo que no es imperativamente aplicable a ésta”.
Comentario del Autor:
Más allá de los motivos concretos de impugnación del Plan Director de la Red Natura 2000 en Extremadura, cuya brevedad y falta de concisión se intuye por el escaso calado y extensión del fallo judicial analizado, conviene advertir en este pronunciamiento y en otros recientes analizados en esta REVISTA, la posible litigiosidad que la implantación de la Red Natura 2000 va a tener en España.
Téngase en cuenta que la Red Natura 2000 en España afecta a casi el 30% de la superficie terrestre de nuestro país, por encima de la media europea y en clara ventaja sobre Francia, por citar un país próximo. Si bien se han superado los plazos marcados en la Directiva de Hábitats -y, no siempre por culpa de los Estados miembros-, lo cierto es que es ahora cuando se están empezando a aprobar los obligatorios planes de gestión. Es en estos instrumentos, donde va a poder medirse el grado de inmisión que las ZEC y ZEPA van a tener sobre la propiedad privada y, en consecuencia, el coste económico que ello va a tener. Siendo previsible que aquellos propietarios que puedan verse afectados los impugnen, si en ellos no se efectúa una buena planificación junto con la adecuada financiación.
Estamos, en consecuencia, en un momento clave de la implantación de la Red Natura, una vez que prácticamente ha culminado el proceso de designación y declaración de ZEC y ZEPA. Habrá que estar atentos, pues, a los diferentes pronunciamientos judiciales que puedan ir dictándose al respecto, en cuanto a las afecciones que sobre las propiedades privadas puedan causarse. Aspecto este que, a mi juicio, se convierte en la clave del éxito de la Red Natura 2000, esto es, cohonestar la protección de la biodiversidad con las aspiraciones comprensibles y legítimas de desarrollo de los territorios afectados.
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