Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2013 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, Ponente: Ricardo Enríquez Sancho)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 2692/2013
Temas Clave: Ordenanza municipal; actividades e instalaciones; licencia ambiental; Mejor Tecnología disponible; competencias
Resumen:
La Sentencia que comentamos estima parcialmente el recurso de casación interpuesto por Telefónica Móviles España S.A contra la desestimación del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña del recurso contencioso-administrativo 1309/2003, resuelto el 1 de diciembre de 2006, en el que la compañía impugnaba la Ordenanza Municipal de Molins de Rei, aprobada por el pleno de 30 de octubre de 2003, para la regulación de las actividades e instalaciones de radiocomunicación.
La Sentencia de instancia se pronunciaba sobre el contenido de varios de los preceptos de la Ordenanza, en los que se regulaban cuestiones como la utilización de técnicas disponibles que minimicen la exposición de las personas a los campos electromagnéticos, el impacto visual o físico y el medio ambiental (art.12); las restricciones de las instalaciones de telefonía en cuanto a su emplazamiento en lugares protegidos o sensibles, imponiendo las distancias previstas en el Decreto Autonómico 148/2001 y limitación de emisiones (arts. 13 a 18); o la denegación de licencias urbanísticas y ambientales, cuando no se haya presentado la documentación de información sobre las instalaciones existentes y en el programa de desarrollo de red, de forma que el Plan técnico de implantación se considera un documento que otorga una información necesaria y proporcional a las finalidades que se persiguen proteger por el Ayuntamiento (art. 33). En esencia, la Sala de instancia entendió que los preceptos examinados eran conformes a Derecho porque la ordenación establecida no invadía competencias del Estado en materia de telecomunicaciones y, por el contrario, se ajustaban a las competencias derivadas de los intereses locales en medio ambiente y protección del paisaje, entre otras cuestiones (F.J.1).
La demandante presenta recurso de casación argumentando, en lo que a este Comentario interesa, la vulneración de numerosas normas estatales y autonómicas, incluyendo la Ley 3/1998, de intervención integral de la administración ambiental de Cataluña, y ello en relación con la exigencia de un Programa de Desarrollo, la utilización de tecnologías disponibles, compartición de emplazamientos, límites a la ubicación de las instalaciones y control y régimen transitorio (F.J.2).
El TS examina cada uno de los preceptos ya considerados en la instancia, a partir de la afirmación, recogida en jurisprudencia fuertemente consolidada, de que el Estado, en efecto, goza de competencia exclusiva sobre el régimen general de Telecomunicaciones, fundamentalmente en relación con aspectos propiamente técnicos (la configuración y diseño técnico y despliegue de la red), lo cual no excluye las competencias de los Municipios para gestión de sus respectivos intereses, en el marco del Derecho del Estado y del Derecho de las Comunidades Autónomas (F.J. 4). Esto implica, para el caso concreto, reconocer la capacidad de las Corporaciones Locales de reglamentar en este sector “a los efectos de la instalación y ubicación de infraestructuras y equipos de telefonía móvil”, en el marco de los Ordenamientos referidos, con el límite de no poder adoptar normas adicionales de protección de la salud pública, ex art. 25.2.h) LRBRL más estrictas que las del Estado en lo relativo a los límites de emisión radioeléctrica o en la fijación de distancias mínimas a las correspondientes infraestructuras (F.J.4 in fine).
Sobre la base de lo expuesto, la Sala ha estimado parcialmente el recurso en relación con algunos extremos y desestimándolo en otros.
Así, en relación con la exigencia de la Ordenanza de la presentación de un programa de desarrollo de red dentro del término municipal y documentos informativos sobre las instalaciones existentes y, en su caso, la denegación de la licencia ambiental, entre otras, por falta de presentación de dicho Plan, el Tribunal reconoce que se trata de una medida razonable y adecuada para la protección de los intereses municipales, “como es la garantía de una buena cobertura territorial mediante la disposición geográfica de la red y la adecuada ubicación de las antenas”, de forma que la presentación del programa y verificación de su contenido convierte en reglado el acto de concesión de la licencia ambiental (F.J 5).
Respecto de la exigencia de que las instalaciones de radiocomunicación utilicen la tecnología disponible en el mercado que comporte tanto minimizar la exposición de las personas a los campos electromagnéticos, como el menor impacto visual, el Tribunal valora el alcance del principio de neutralidad tecnológica, señalando que el mismo busca asegurar a los operadores una decisión libre respecto de las tecnologías a utilizar, de forma que las Corporaciones Locales no pueden imponer, directa o indirectamente, “las tecnologías que deben emplearse para la prestación del servicio de telecomunicaciones” (F.J.6), salvo que ello traiga causa del propio Derecho estatal. En el caso concreto, el Tribunal estima el recurso en lo que a la exigencia de tecnología se refiere y, en contraposición, considera que la exigencia de integración de infraestructuras en el entorno sí corresponde al legítimo ejercicio de la competencia local atribuida legalmente y que en modo alguno condiciona la competencia estatal exclusiva (F.J. 6 in fine).
Destacamos los siguientes extractos:
“….El hecho de que la instalación de antenas para telefonía móvil esté vinculada a la aprobación del plan técnico. . . constituye una medida razonablemente proporcionada para asegurar su eficacia. Y no pueden considerarse ilegales en cuanto establecen la indicada exigencia y señalan un contenido del plan tendente a garantizar una buena cobertura territorial mediante la disposición geográfica de la red y la adecuada ubicación de las antenas para la protección de los edificios, conjuntos catalogados, vías públicas y paisajes urbanísticos. Se trata de materias estrechamente relacionadas con la protección de intereses municipales respecto de los que no sólo tiene competencia el Ayuntamiento sino que éste tiene encomendada la función de proteger …” (F.J.5).
“. …Pero a partir de aquella sentencia, que interpreta el Decreto 148/2001, de 29 de Mayo, se ha reconsiderado nuestro punto de vista y ya se asume que esta imposición de una determinada tecnología no salva, presupone el respeto o tiene en cuenta los parámetros técnicos prefijados por el Estado a los efectos de establecer un régimen uniforme en todo el ámbito nacional acorde a los principio de unidad de mercado. Se considera por tanto, que a falta de precisión expresa para el respecto a esos aspectos técnicos que fija el Estado, estas “cláusula progreso” suponen un nivel de incertidumbre que choca frontalmente con la labor de uniformidad que compete al Estado en la determinación de los aspectos técnicos del sector.
El extremo casuismo que caracteriza esta materia puede hacer pensar que no había una clara postura al respecto. Pero lo cierto es que en una STS de 24 de abril de 2012, …., recordando la evolución, se llega a concluir que si en el caso concreto el precepto que impone la tecnología que menor impacto visual o medioambiental se funda o basa en el Derecho estatal no habría extralimitación o vaciamiento de la competencia exclusiva del Estado sobre los aspectos técnicos. Si falta esa mención entonces el nivel de inseguridad que puede generar a los operadores motiva su anulación por vaciamiento de la competencia estatal. En ese recurso se analiza y se anula un precepto cuyo redactado es exactamente el mismo que el presente artículo 12 de la Ordenanza de Molins de Rei, por lo que asumiendo esta doctrina sentada a partir de marzo de 2011 y considerando que esta imposición de la mejor tecnología disponible puede afectar a los parámetros técnicos fijados por el Estado al no quedar asegurado su respecto, debe considerarse que el precepto no es conforme a Derecho y nulo” (F.J.6).
“El artículo 13 de la Ordenanza, por el contrario no consideramos que sufra del mismo vicio de extralimitación competencial, ya que, en este caso, la formulación y exigencia de una serie de técnicas o sistemas a los operadores que pretendan integrar en el entorno los elementos físicos no presupone interferencia, alteración o prevalencia sobre la competencia estatal para la determinación de los estándares técnicos de la red. No se observa afectación a la forma, gestión y uso del espacio radioeléctrico sino que la finalidad a la que responden -compatibilidad con el entorno- queda dentro de las competencias propias de las Corporaciones Locales , ex artículo 25.2 f) LBRL- así como se reconoce como una de las “finalidades básicas” que la propia Ordenanza recoge en el artículo 4 c) . El objetivo último, cual es, la protección del medio ambiente a través de la integración de las infraestructuras en el entorno supone el legítimo ejercicio de la competencia local atribuida legalmente y que en modo alguno condiciona la competencia estatal exclusiva.” (F.J.6).
Comentario de la autora:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión tiene el interés de poner de manifiesto dos cuestiones claves del Derecho Ambiental más reciente:
Una, en cuanto al reparto de competencias entre el Estado y Comunidades Autónomas y Entes Locales, en el sentido de que el medio ambiente no es un título competencial que, necesariamente, haya de quedar en un segundo planto frente a títulos competencias estatales de carácter estratégico como el que representa la ordenación de las telecomunicaciones; antes al contrario, la Sentencia tiene el valor de evidenciar cómo el ejercicio de competencias por las entidades locales puede jugar como un límite material para estos otros títulos competenciales.
El otro aspecto que debe destacarse de la Sentencia es la valoración que se hace de la cláusula de progreso técnico, teniendo en cuenta que la misma constituye en la actualidad un elemento característico del Derecho Ambiental, a saber: la dependencia de la técnica para establecer la extensión o medida de la protección del medio ambiente.
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