Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 23 de abril de 2013 (Ponente: Fernando Valdés Dal-Ré)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 123, de 23 de mayo de 2013
Temas Clave: Fiscalidad ambiental; Impuesto sobre daño medioambiental causado por las grandes superficies de venta; Desplazamiento masivo de vehículos; Libertad de empresa; Principios de unidad e igualdad; Inexistencia de doble imposición
Resumen:
El presente recurso de inconstitucionalidad fue promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados contra los artículos 28 a 35 de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas en materia de tributos cedidos y tributos propios de la Comunidad Autónoma, que regulan el impuesto sobre daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta, así como contra los arts. 8 a 13 y 36 a 53 de la citada ley, únicamente en cuanto afectan al citado impuesto, que tiene por objeto gravar, según expresa su artículo 28, “la concreta capacidad económica manifestada en la actividad y el tráfico desarrollados en establecimientos comerciales que, por su efecto de atracción del consumo, provoca un desplazamiento masivo de vehículos y, en consecuencia, una incidencia negativa en el entorno natural y territorial de la Comunidad Autónoma de Aragón”.
Dos son los motivos articulados por los recurrentes: El impuesto implica la ruptura de la unidad del orden económico y un obstáculo a la libre circulación de mercancías en el territorio nacional, máxime cuando la ley que lo impone vulnera la libertad de empresa del art. 38 CE así como los principios de unidad e igualdad, creando una desigualdad injustificable entre la actividad que se desarrolle en esta Comunidad y el resto del territorio nacional.
Para el análisis de este primer motivo, la Sala se pronuncia sobre si el sometimiento del ejercicio de una actividad empresarial, como es la distribución comercial mediante grandes superficies, a un régimen impositivo distinto, según el territorio en que se realice, Aragón u otra CA, rompe la unidad de mercado. Para ello, relaciona las técnicas previstas en la CE para asegurar esta unidad y se pronuncia sobre la competencia autonómica para establecer tributos propios, llegando a la conclusión de que la ley impugnada encuentra cobertura en el acervo competencial del legislador aragonés. A continuación, con la finalidad de determinar si se ha producido vulneración de los derechos citados, el Pleno del Tribunal comprueba la concurrencia de las siguientes premisas: Si la ley se ha dictado dentro del ámbito competencial respectivo, si persigue un fin legítimo y si resulta proporcionada al objeto que se orienta.
Tomando como base el contenido de la Exposición de Motivos de la norma impugnada en la que se establece que el fin que persigue la norma es la utilización de la política tributaria para la protección del medio natural y territorial, creando tributos propios, con finalidad extrafiscal, y afectados al medio ambiente; el Pleno constata que el hecho imponible del impuesto es la actividad y el tráfico desarrollado por los grandes establecimientos comerciales, que por su efecto de atracción al consumo provoca un desplazamiento masivo de vehículos y entiende que la finalidad del impuesto es constitucionalmente legítima, ya se califique el tributo de fiscal o extrafiscal. Paralelamente, también aprecia la regulación de una reducción en la cuota cuyo objetivo es estimular al sujeto pasivo para realizar conductas protectoras con el medio ambiente, como es la puesta a disposición de los clientes de transporte colectivo, total o parcialmente financiado por las grandes áreas de venta o los sistemas de venta on line combinados con la entrega a domicilio de la compra, que ocasionarán una menor contaminación derivada del uso de vehículos y una menor ocupación de las infraestructuras de la red viaria.
En definitiva, el Pleno no aprecia en la creación de este impuesto una limitación del derecho a la libertad de empresa, máxime cuando no ha impedido que se inicien o mantengan esta clase de actividades en Aragón. Tampoco supone un obstáculo a la libre circulación de personas y bienes que sea desproporcionado respecto al fin que persigue.
En segundo lugar, los recurrentes consideran que con la ley se superan los límites de las potestades tributarias de las CCAA debido a que el impuesto impugnado tiene el mismo hecho imponible que los impuestos sobre sociedades y sobre la renta de las personas físicas, y somete a gravamen la misma materia imponible que los impuestos sobre bienes inmuebles y actividades económicas. Para apreciar o no la coincidencia entre hechos imponibles, el Pleno atiende a los elementos esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar no solo la riqueza gravada, sino la manera en que la misma o la fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo. En principio, como ninguno de los impuestos estatales o locales mencionados por los recurrentes tienen como hecho imponible la causación de ningún tipo de daño medioambiental, no cabría apreciar coincidencia entre tales tributos. Sin embargo, el Pleno, tras analizar los demás elementos del impuesto aragonés, entiende que el presupuesto que provoca el nacimiento de la obligación tributaria es la utilización de un área de venta superior a 500 metros cuadrados para realizar una actividad comercial de carácter minorista. El contribuyente es el titular de la actividad y del tráfico comercial individual, que propicie el daño en el medio ambiente, si bien el impuesto solo será exigible cuando la superficie total del establecimiento supere 2.000 metros cuadrados.
En definitiva, lo gravado es la realización de una concreta actividad comercial individual de venta, y no la mera titularidad o el uso de los inmuebles en los cuales se desarrolla. En tal sentido, el impuesto autonómico no grava la titularidad de un inmueble con unas determinadas dimensiones, por lo que su hecho imponible no coincide con el del impuesto sobre bienes inmuebles. Tampoco coincide con los impuestos estatales sobre la renta y sociedades dado que gravan la obtención de renta por los contribuyentes, a diferencia del autonómico, que grava únicamente un concreto tipo de actividad, justificado en las repercusiones negativas que la actividad de este tipo de empresas provocan en el medio ambiente y en el territorio; por lo que no se produce una coincidencia de hechos imponibles prohibida en el art. 6.3 LOFCA.
En atención a lo expuesto, el Pleno del Tribunal considera que la Ley impugnada es constitucional y desestima el recurso interpuesto.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pues bien, según expresa el preámbulo de la Ley 13/2005, de 30 de diciembre, el fin que persigue es la utilización de la política tributaria para la protección del medio natural y territorial, creando tributos propios con finalidad extrafiscal, y afectados al medio ambiente (art. 45 CE en conexión con el art. 71.8 y 22 EAAr). Los llamados tributos ecológicos buscan «la corrección de las deseconomías externas o externalidades, puesto que los costes sociales y ambientales que los individuos o las empresas que ejercen determinadas actividades contaminantes imponen o trasladan a la sociedad en general no son internalizados por sus causantes ni por el normal funcionamiento del mercado». Estos impuestos responden también al principio de capacidad contributiva, de modo que realmente «gozan de una naturaleza híbrida que, además de compartir los principios constitucionales del ordenamiento tributario, tales como los de capacidad económica, igualdad, generalidad, progresividad, equidad distributiva y no confiscatoriedad, los configura como un tributo autonómico con finalidad extrafiscal y afectado al cumplimiento de los deberes públicos inherentes a toda política ambiental, caracteres que le otorgan una tipicidad diferencial no justificada en postulados fundamentalmente recaudatorios». Continúa diciendo el preámbulo que «[e]s precisamente en esta dimensión en la que los impuestos medioambientales aparecen como un instrumento motivador de conductas (…)”
“(…) En realidad, el hecho imponible del impuesto es la actividad y el tráfico desarrollado por los grandes establecimientos comerciales, que por su efecto de atracción del consumo provoca un desplazamiento masivo de vehículos. Ahora bien, gravar estas actividades en la medida que conllevan de un modo indisociable una incidencia negativa en el entorno natural y territorial, internalizando así los costes sociales y ambientales que éstas imponen o trasladan a la sociedad, es una finalidad constitucionalmente legítima, ya se califique el impuesto de tributo fiscal o extrafiscal.
A mayor abundamiento, en la estructura del impuesto hay determinados criterios que incentivan que las grandes áreas de venta realicen opciones de funcionamiento que ocasionen menores daños al entorno natural y territorial. Así, el art. 35.2 establece un coeficiente multiplicador de la cuota tributaria que adopta su valor más bajo si la superficie comercial está localizada en suelo urbano y asciende progresivamente según el suelo necesite mayores transformaciones para ser apto para el establecimiento del área de venta. En este sentido, la exposición de motivos resalta que «parece claro que la incidencia sobre el medio ambiente, desde un punto de vista territorial, será considerablemente diferente en función de que la actividad a desarrollar se ubique en un suelo perfectamente integrado en el proceso urbanizador o se ubique en un tipo de suelo en el que concurran ciertos valores que es necesario proteger (…)”
“(…) Por todo ello, hemos de concluir que los arts. 28 a 35 de la Ley 13/2005, de 30 de diciembre, que crean el impuesto que grava el daño medioambiental causado por las actividades contaminantes de las áreas de venta, se han dictado dentro del ámbito competencial autonómico, persiguen un fin constitucionalmente legítimo y no producen consecuencias desproporcionadas, de donde resulta que el legislador autonómico no ha desconocido el derecho a la libertad de empresa (art. 38 CE) (…)”
“(…)Procede que declaremos que el impuesto sobre grandes áreas de venta no supone un obstáculo a la libre circulación de personas y bienes que sea desproporcionado respecto del fin que persigue, al cual ya nos hemos referido en el fundamento jurídico 8 de esta resolución. Llegamos a tal conclusión porque este impuesto, además de que es aplicable indistintamente de que quien realice la actividad empresarial sea residente o no en la Comunidad Autónoma de Aragón, no ha producido, y en todo caso los recurrentes no lo han acreditado, el efecto de limitar sustancialmente que empresarios que actúan en este sector comercial en otras comunidades autónomas se radiquen también en la Comunidad Autónoma de Aragón (…)”
“(…)Una vez establecido que, a pesar de su diferente denominación, existe una equivalencia de hechos imponibles entre el impuesto aragonés sobre el daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta y los impuestos sobre los grandes establecimientos comerciales establecidos por otras Comunidades Autónomas examinados por las SSTC 122/2012, de 5 de junio; 197/2012, de 6 de noviembre y 208/2012, de 14 de noviembre, es posible trasladar aquí las conclusiones que alcanzáramos en dichos pronunciamientos, y de este modo concluir, como hicimos entonces, que no se produce una coincidencia de hechos imponibles prohibida en el art. 6.3 LOFCA entre el impuesto aragonés impugnado y los impuestos sobre actividades económicas y bienes inmuebles, por lo que procede desestimar esta concreta tacha de inconstitucionalidad (…)”
“(…)La característica que distingue más claramente a este impuesto aragonés de los dos impuestos estatales sobre la renta es que el autonómico se exige «independientemente de la cuantía de los beneficios que pueda obtener [el contribuyente], es decir, prescindiendo en la cuantificación del tributo del beneficio que obtenga por la realización de esa concreta actividad empresarial» (STC122/2012, de 5 de junio, FJ 7), de modo que ni el hecho imponible ni mucho menos la base imponible resultan coincidentes con los impuestos estatales, que gravan la renta obtenida atendiendo precisamente a su cuantía, lo que lleva a desestimar el recurso de inconstitucionalidad también por este motivo (…)”.
Comentario de la Autora:
No todo lo concerniente a los aspectos básicos de la actividad empresarial resulta ser de competencia estatal y, por tanto, tampoco comprenden la tributación de tales elementos, siempre y en todo caso. La CA de Aragón resulta ser competente para establecer y exigir tributos, entre ellos los ecológicos, y, al mismo tiempo, para regular medidas de protección del medio ambiente y del paisaje. En este caso, el impuesto tiene como finalidad la protección del medio ambiente de la CA de Aragón, por lo que se ajusta a las competencias autonómicas y además concede plena libertad al empresario para optar por esta clase de actividad u otras alternativas, lo que le permitirá sopesar si las ventajas económicas o de otra índole le compensan su obligación de contribuir internalizando los costes medioambientales. De lo que se trata en realidad es conseguir desincentivar el desplazamiento masivo de vehículos hacia las grandes superficies de venta para evitar en la medida de lo posible la contaminación, de ahí el carácter extrafiscal del impuesto, máxime teniendo en cuenta que grava el impacto medioambiental y los efectos lesivos sobre el territorio. Piénsese que lo que provoca el desplazamiento masivo de los consumidores es precisamente el atractivo que ofrecen estas superficies comerciales a través de campañas publicitarias, precios competitivos… Por otra parte, a través del análisis de las estructuras impositivas de los impuestos estatales o locales respecto a la del impuesto autonómico, se ha apreciado que el fin medioambiental se plasma en los distintos elementos de la estructura del tributo, por lo que no cabe apreciar la doble imposición.
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