Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea (Sala Quinta), de 27 de septiembre de 2018, asunto T-12/17, por la que se resuelve el recurso contra la Decisión por la que se desestima la revisión interna relativa a la ampliación del período de aprobación de la sustancia activa glifosato
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto T-12/17
Temas clave: Ampliación del período de aprobación de la sustancia activa glifosato, Reglamento 1367/2006 relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus, efecto directo
Resumen:
La demandante es una asociación alemana sin ánimo de lucro que fomenta la conservación y la promoción de las abejas.
La Comisión había prorrogado por dos ocasiones el periodo de aprobación del glifosato como producto fitosanitario tras haberse expirado su aprobación el 31.12.2015 a la espera del dictamen del Comité de Evaluación del Riesgo de la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) acerca de la clasificación armonizada del glifosato con respecto a su carcinogenicidad.
La segunda prórroga fue realizada mediante el Reglamento de Ejecución 2016/1056 de la Comisión, de 29 de junio de 2016, que modifica el Reglamento de Ejecución n.º 540/2011 por lo que respecta a la ampliación del período de aprobación de la sustancia activa glifosato.
Ante estas prórrogas, la demandante presentó a la Comisión una solicitud de revisión interna con arreglo al artículo 10, apartado 1, del Reglamento 1367/2006 relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus.
Mediante la Decisión ahora impugnada de 8 de noviembre de 2016 la Comisión declaró inadmisible la solicitud de revisión interna porque el acto al que se refería dicha solicitud no constituía un acto administrativo de alcance individual sino que se trataba de un reglamento aplicable a todos los operadores que fabrican o comercializan productos fitosanitarios con glifosato.
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre el interés en ejercitar la acción
- A este respecto, debe recordarse que de la jurisprudencia se desprende que un demandante sigue teniendo interés en solicitar la anulación de un acto de una institución de la Unión Europea para evitar que la ilegalidad en que supuestamente incurre dicho acto se repita en el futuro. Este interés en ejercitar la acción se deriva del artículo 266 TFUE, párrafo primero, según el cual las instituciones de las que emane el acto anulado estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. No obstante, tal interés en ejercitar la acción solo puede existir si la supuesta ilegalidad puede repetirse en el futuro, con independencia de las circunstancias del asunto en que el demandante interpuso recurso (sentencias de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, apartados 50 a 52, y de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, apartado 32).
- Este es el caso en el presente asunto, ya que la ilegalidad invocada por la demandante se basa en una interpretación del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento, que la Comisión podría muy bien reiterar con ocasión de una nueva solicitud de revisión interna de un acto administrativo en virtud del Derecho medioambiental.
- A este respecto, por una parte, procede señalar que la demandante indicó que, de conformidad con el objeto previsto en sus estatutos y con sus objetivos, iba a presentar en el futuro solicitudes de revisión interna si la Comisión adoptaba decisiones dudosas sobre la aprobación del glifosato o de otras sustancias activas. Así, la demandante anunció, en su respuesta a la pregunta del Tribunal sobre las consecuencias de la renovación de la aprobación del glifosato por el Reglamento de Ejecución 2017/2324, que iba a solicitar una revisión interna de dicho Reglamento a más tardar el 26 de enero de 2018.
- Por otra parte, según se desprende de sus observaciones, la Comisión considera que un reglamento por el que se prorroga la aprobación de una sustancia activa con arreglo al artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.º 1107/2009, así como un reglamento relativo a la aprobación inicial de tal sustancia en virtud del artículo 13, apartado 2, de dicho Reglamento y un reglamento por el que se renueva la aprobación con arreglo al artículo 20 del mismo Reglamento, despliega efectos jurídicos respecto a las categorías de personas consideradas de manera general y abstracta y, por lo tanto, constituye una medida de alcance general, y no un acto administrativo en el sentido del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de este Reglamento. De ello se desprende que es probable que la Comisión reitere esta interpretación con ocasión de una solicitud de revisión interna de un reglamento relativo a la aprobación inicial de una sustancia activa o de un reglamento por el que se renueva la aprobación de una sustancia activa, como el Reglamento de Ejecución 2017/2324.
- Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que la demandante mantiene su interés en ejercitar la acción de anulación de la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar las demás alegaciones invocadas por la demandante a este respecto.
Sobre el fondo
- En primer lugar, como se ha recordado en el apartado 55 de la presente sentencia, para determinar el alcance de un acto, no basta con limitarse a su denominación oficial, sino que deben tenerse en cuenta principalmente su objeto y su contenido. Por consiguiente, el hecho de que el artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.º 1107/2009 mencione una «decisión» que aplace la expiración del período de aprobación no permite en modo alguno cuestionar el hecho de que el acto así designado constituye, habida cuenta de su objeto y su contenido, un acto de alcance general y no uno de alcance individual.
- Por lo demás, del tenor del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.º 1107/2009 y de su contexto se desprende claramente que el término «decisión» se utiliza en sentido amplio de acto que produce efectos jurídicos, incluidos actos como el Reglamento de Ejecución 2016/1056.
- En segundo lugar, contrariamente a lo que alega la demandante, la medida adoptada para ampliar el período de aprobación de una sustancia activa con arreglo al artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.º 1107/2009 no va dirigida únicamente al solicitante y actual titular de la autorización. En efecto, el Reglamento de Ejecución 2016/1056 no indica destinatario, sino que se limita a disponer, en su artículo 2, que es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, lo que la demandante ha reconocido en la réplica. La alegación de la demandante de que no es necesario que la aprobación de una sustancia activa tenga destinatario, porque en el caso de las sustancias activas no se precisa de ninguna autorización de comercialización, no puede poner en entredicho el hecho de que esta aprobación no se dirige a uno o varios destinatarios mencionados individualmente, sino a categorías de destinatarios consideradas de forma general y abstracta, como, en particular, los productores de los productos fitosanitarios que contengan esta sustancia y las autoridades nacionales competentes.
- En tercer lugar, dado que el Reglamento n.º 1107/2009 distingue claramente, por una parte, los procedimientos de aprobación, de ampliación del período de aprobación y de renovación de la aprobación de una sustancia activa, y, por otra parte, el procedimiento de autorización de productos fitosanitarios que contienen tal sustancia activa (véase el apartado 59 de la presente sentencia), la aprobación de la sustancia activa, al contrario de lo que alega la demandante, no puede considerarse parte de la autorización del producto fitosanitario.
- En cuarto lugar, aunque la distinción que hace el Reglamento n.º 1107/2009 entre los procedimientos mencionados en el anterior apartado 70 fuera únicamente, como sostiene la demandante, el resultado del reparto de competencias, debido a consideraciones de fondo, entre la Unión y los Estados miembros, no sería menos cierto que las medidas relativas a la aprobación, ampliación o renovación de la aprobación de sustancias activas, adoptadas sobre la base del Reglamento n.º 1107/2009, tienen un alcance general.
- En quinto lugar, al contrario de lo que alega la demandante, en el presente caso no se trata de una situación típica en materia de autorización de comercialización de un producto que se concede a una empresa y que beneficia indirectamente a otros usuarios del producto, que pueden utilizarlo para los fines respecto a los que ha sido autorizado. En efecto, como ya se ha explicado en el anterior apartado 59, la aprobación de una sustancia activa no significa que un producto fitosanitario que contiene dicha sustancia pueda, por ese mero hecho, comercializarse.
- En sexto lugar, los efectos de la aprobación de una sustancia activa con arreglo al Reglamento n.º 1107/2009 no son comparables a los de una autorización de comercialización de organismos modificados genéticamente en virtud del Reglamento n.º 1829/2003. En efecto, tal autorización permite, conforme a lo dispuesto en los artículos 4, apartado 2, y 16, apartado 2, del Reglamento n.º 1829/2003, comercializar el producto, mientras que la aprobación de una sustancia activa con arreglo al Reglamento n.º 1107/2009 no implica autorización de los productos fitosanitarios que contienen esta sustancia, cuya autorización es objeto de un procedimiento distinto.
- En séptimo lugar, la alegación de la demandante según la cual los efectos de la aprobación de una sustancia activa con respecto a personas distintas del solicitante de la aprobación en cuestión resultan de las disposiciones del Reglamento n.º 1107/2009, y no de la aprobación de la sustancia activa como tal, se basa en una interpretación errónea del contenido de dicha aprobación. En efecto, es la aprobación de una sustancia activa, o la prórroga de la aprobación o la renovación de dicha aprobación, la que produce sus efectos, en particular, con respecto a los productores de productos fitosanitarios y a los Estados miembros. El hecho de que estos efectos estén previstos en el Reglamento n.º 1107/2009 no afecta a esta conclusión.
- En octavo lugar, el mero hecho de que una medida adoptada sobre la base del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.º 1107/2009 se inscriba en el procedimiento de renovación de la aprobación de una sustancia activa, caracterizado por la participación del solicitante de la renovación, no significa que deba considerarse una medida de alcance individual.
- Por último, contrariamente a lo que la demandante afirma a este respecto, el hecho de que la aprobación de una sustancia activa pueda estar sujeta a condiciones y restricciones, con arreglo al artículo 6 del Reglamento n.º 1107/2009, no demuestra que se trate de una medida de alcance individual, a la vista de los efectos jurídicos desplegados por dicha aprobación frente a personas distintas del solicitante. El artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.º 1107/2009, invocado también por la demandante en este contexto, se limita a preceptuar que los requisitos establecidos en los apartados 1, 2 y 3 de este mismo artículo —que una sustancia activa debe cumplir para ser aprobada— se considerarán cumplidos cuando así se haya establecido con respecto a uno o varios usos representativos de al menos un producto fitosanitario que contenga tal sustancia. Por tanto, esta disposición carece de pertinencia en lo que respecta a si una medida por la que se aprueba una sustancia activa es de alcance general o individual.
Sobre la violación del Convenio de Aarhus
78. (…) la demandante sostiene que, también a la luz del Derecho internacional público, se impone una interpretación amplia de los actos que pueden ser objeto de una revisión en virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006. Afirma que el Convenio de Aarhus, vinculante para la Unión directamente, no dispone que únicamente se refiera a las decisiones de alcance individual. En efecto, según la demandante, del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se desprende que, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 de este artículo, cada parte contratante velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su Derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho medioambiental nacional. Pues bien, el Reglamento n.º 1367/2006 tiene precisamente por objeto aplicar el Convenio de Aarhus. El procedimiento de revisión interna debe aplicarse, por lo tanto, a todas las medidas en el sentido del Convenio de Aarhus. La demandante considera que el enfoque divergente de los órganos jurisdiccionales de la Unión no puede estar justificado a la vista del proyecto de conclusiones y recomendaciones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus sobre el cumplimiento de este por la Unión, elaborado en la 53.ª reunión de este Comité, entre el 21 y el 24 de junio de 2016 (en lo sucesivo, «Recomendaciones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus»).
81. De las alegaciones de la demandante se desprende, en esencia, que esta pretende sostener que una solicitud de revisión interna, en el sentido del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006, también debe ser posible, a la luz del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, cuando el acto de que se trate no constituya una medida de alcance individual, sino un acto de alcance general.
82. Es necesario recordar que, según el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, cada parte contratante velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su Derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho medioambiental nacional.
83. Procede recordar asimismo que, según el considerando 4 del Reglamento n.º 1367/2006, este último fue adoptado con vistas a la aplicación de los requisitos del Convenio de Aarhus a las instituciones y órganos de la Unión. En particular, de los considerandos 18 y 19 del mismo Reglamento se desprende que la instauración de un procedimiento de revisión interna tiene por objeto permitir una aplicación eficaz del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. Por otra parte, como ya se ha señalado, a tenor del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento, las organizaciones no gubernamentales solo podrán presentar solicitudes para tal revisión en relación con actos de alcance individual.
84. Ahora bien, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no precisa que la posibilidad que prevé de entablar procedimientos administrativos solo se refiere a los casos en los que los actos controvertidos sean de alcance individual.
85. No obstante, de la jurisprudencia se desprende que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no es directamente aplicable en el ordenamiento jurídico de la Unión y tampoco puede invocarse como criterio de legalidad de los actos de la Unión. Se desprende asimismo de esta jurisprudencia que, según el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, las partes contratantes de este disponen de un amplio margen de apreciación en cuanto a la definición de las modalidades de aplicación de los «procedimientos administrativos o judiciales» a los que se refiere dicha disposición (sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y Comisión/Stichting Natuur en Milieu y Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P y C‑405/12 P, apartados 47 a 53).
86. No cabe sino desestimar la alegación de la demandante de que esta jurisprudencia no puede mantenerse a la vista de las recomendaciones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus. En cualquier caso, suponiendo que estas recomendaciones fueran vinculantes con respecto a las partes contratantes del Convenio de Aarhus, se trata, según observó acertadamente la Comisión, de un simple proyecto que, como reconoció la demandante en la réplica, no se adoptó por dicho Comité hasta el 17 de marzo de 2017, es decir, después de la fecha de adopción de la Decisión impugnada. Por consiguiente, no es necesario responder a la cuestión de si, como alega la Comisión, al referirse a la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus, la reunión de las partes, prevista en el artículo 10 del Convenio de Aarhus, debía adoptar las recomendaciones del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus, o si ello no era necesario, como alega la demandante.
88. Por lo que se refiere a la alegación de la demandante según la cual es necesaria una interpretación conforme al Derecho internacional de los artículos 10, apartado 1, y 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 1367/2006, lo que tendría como consecuencia que actos como las medidas de prórroga del período de aprobación de una sustancia activa, adoptadas sobre la base del artículo 17 del Reglamento n.º 1107/2009, deban considerarse incluidos en el ámbito de dichas disposiciones, procede recordar que una interpretación conforme al Derecho internacional de una disposición del Derecho derivado de la Unión solo es posible si dicha disposición permite tal interpretación y no puede servir de base para una interpretación contra legem de esta disposición. Pues bien, dado que, en virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.o 1367/2006, solo los «acto[s] administrativo[s]», definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de este mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual», pueden ser objeto de una solicitud de revisión interna, no es posible interpretar estas disposiciones en el sentido de que los actos administrativos a los que se refieren comprenden los actos de alcance general, puesto que tal interpretación sería una interpretación contra legem (véase, en este sentido, el auto de 17 de julio de 2015, EEB/Comisión, T‑565/14, no publicado, EU:T:2015:559, apartados 31 a 33).
Comentario del Autor:
El TJUE rechaza el recurso con base en dos argumentos, la inaplicación del Reglamento por el que se aplica el Convenio de Aarhus a las instituciones comunitarias al tratarse lo impugnado no de un acto singular sino de una disposición general por una parte. Por otra parte rechaza el efecto directo e interpretación extensiva del Convenio de Aarhus al presente supuesto por el que el solicitante solicitaba la revisión interna del Reglamento de Ejecución 2016/1056 de la Comisión, por lo que respecta a la ampliación del período de aprobación de la sustancia activa glifosato. Por consiguiente, la Sala entiende que el artículo 10.1, del Reglamento 1367/2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus, no es aplicable al caso en cuestión realizando una interpretación algo restrictiva.
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