Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 18 de marzo de 2015 (Ponente: Ricardo Enríquez Sancho)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 98, de 24 de abril de 2015
Temas Clave: Clasificación de suelos; Costas; Evaluación de impacto ambiental; Instrumentos de planificación; Ordenación del litoral; Ordenación del territorio; Planeamiento urbanístico; Urbanismo
Resumen:
El Pleno del Tribunal Constitucional analiza el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta Senadores del Grupo Parlamentario Popular, contra la totalidad de la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral, y, subsidiariamente, frente a los artículos 1 a 26, 27.1, 28 a 74, disposiciones adicionales primera a tercera, disposiciones transitorias primera a séptima, apartado segundo de la disposición transitoria octava, disposiciones transitorias décima a duodécima, apartado segundo de la disposición derogatoria única, disposiciones finales primera a tercera y anexos I y II, de dicha Ley.
En lo que se refiere al recurso contra la totalidad, se fundamenta esencialmente, en primer lugar, en la vulneración de la legislación básica ambiental en la materia -artículo 149.1.23 de la Constitución-, al no someterse el Plan del Litoral a evaluación de impacto ambiental, pese a prever este Plan transformaciones del uso del suelo de más de 100 hectáreas, en aplicación del Real Decreto Legislativo 1302/1986 y de la Ley 4/1989, de 27 de marzo. En segundo lugar, los recurrentes solicitan la inconstitucionalidad de la totalidad de la norma, achacándole una vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, basada en la falta de oportunidad de participación de los municipios en la tramitación de la norma impugnada. El Pleno del Tribunal Constitucional desestima ambos motivos -Fundamentos 3 a 6 de la sentencia-.
En lo concerniente a la impugnación de artículos y disposiciones concretas de la Ley recurrida, lo cierto es que los motivos aducidos por los recurrentes, coinciden en lo sustancial con los sustentadores del recurso contra la totalidad de la Ley. Téngase en cuenta que, a través de esta Ley 2/2004, la Comunidad Autónoma incide de forma extraordinaria en la ordenación de usos del suelo, apoyándose en razones y competencias territoriales y medio ambientales, y que se superponen a la ordenación urbanística de los municipios. Así, a modo de ejemplo, pueden destacarse las denominadas “Actuaciones Integrales Estratégicas”, las cuales, según dispone el artículo 51.1 de la Ley, «delimitan sectores que, por el interés de su desarrollo en el marco de políticas sectoriales de la Comunidad Autónoma de Cantabria, vinculan al planeamiento municipal desde la entrada en vigor de esta Ley». Siendo que su delimitación gráfica, carácter y objetivos se recogen en los Anexos I y III de la norma recurrida. Todo ello, culminado en el artículo 3.1 de la Ley, encargado de armonizar (sino imponer) el Plan de Ordenación del Litoral a los instrumentos urbanísticos municipales, en el sentido de disponer que «si en la adaptación del planeamiento urbanístico a esta Ley se advirtiera que existen suelos indebidamente excluidos de su ámbito de aplicación, la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo propondrá su inclusión y zonificación conforme a los criterios de la presente Ley».
En general, esta fuerte intervención autonómica en los usos del suelo, está amparada, a juicio del Tribunal Constitucional, por la concurrencia de intereses supramunicipales que justifican la acentuada inmisión autonómica en la ordenación urbanística de los municipios, ya sea por razones medio ambientales o territoriales. De allí que, con carácter general, el recurso contra preceptos concretos de la Ley resulte desestimado.
No obstante, sí que se estima el recurso en los siguientes aspectos:
-Se ordena una interpretación conforme al bloque constitucional del artículo 27.1.b). A este respecto, la Ley incluye la ordenación de las denominadas “Áreas de Protección” -artículo 8 de la Ley- que comprenden, a su vez, a las Áreas de Protección Ambiental (unidades territoriales con caracteres físicos y ambientales sobresalientes relacionados con los procesos físicos litorales y con los paisajes litorales) y las Áreas de Protección Litoral (que engloba a las rasas marinas y el espacio rural más directamente asociados con la presencia del mar y que garantiza la integridad del borde costero), y cuya representación gráfica se incluye en el Anexo I de la Ley.
Pues bien, sobre estos espacios, se establecen peculiaridades al procedimiento general de autorización para las obras, construcciones, usos, instalaciones y actividades en dichas Áreas, establecido en el artículo 116 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio. Y en lo que afectos de este comentario importa, el carácter vinculante que se da al Informe que la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo emite en el seno de este procedimiento de autorización. Y es que los recurrentes imputan el vicio de inconstitucionalidad sobre el carácter vinculante del Informe por interpretar que, en caso de ser éste positivo, ello determinará la obligación del municipio de otorgar la autorización aunque resulte contraria con la ordenación urbanística municipal. El Tribunal Constitucional, alineándose con la interpretación dada por la Letrada de la Comunidad Autónoma, determina la constitucionalidad del precepto siempre y cuando se limite el efecto vinculante del Informe a aquellos supuestos en los que se deniegue la concesión de la autorización por la concurrencia de óbices de relevancia supramunicipal, lo que dejaría incólumes las potestades municipales para su otorgamiento o denegación en función de criterios estrictamente urbanísticos -F. 16-.
-Se declara inconstitucional el apartado 3 del artículo 45, que obliga a que, en las denominadas Áreas de Ordenación (ámbitos de organización del modelo territorial en el que se hace compatible el crecimiento con la protección de los valores litorales mediante la adecuada identificación de éstos y la gradación y zonificación de las figuras de ordenación) el planeamiento urbanístico deberá dirigir los crecimientos urbanísticos hacia las zonas con pendientes más suaves. El Tribunal Constitucional reputa este inciso como inconstitucional, al no vislumbrar presencia alguna de intereses supramunicipales que justifiquen tal determinación urbanística, cegando, de este modo, las libertades de crecimiento urbanístico que niegan la autonomía local -F. 17-.
-Se declaran inconstitucionales también determinados incisos del apartado 3 del artículo 51, concerniente a los denominados “Proyectos Singulares de Interés Regional”, formulados por la administración autonómica a fin de llevar a cabo actuaciones integrales estratégicas de carácter turístico, deportivo, cultural o residencial para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, y que, en último término, se imponen al planeamiento urbanístico. Sobre los mismos, considera el Tribunal Constitucional que constituyen un debilitamiento de la autonomía municipal, efectuando un análisis sobre la existencia de intereses supramunicipales cuya concurrencia pudiera modular la autonomía municipal, que no halla y, en consecuencia, decreta su inconstitucionalidad -F. 18-.
-Por último, se reputa como inconstitucional el apartado 2 de la disposición transitoria octava, el cual dispone que, en los municipios con planes no adaptados a la Ley, la competencia para la inspección y sanción de las infracciones que se cometen en el Área de Protección corresponde a la Administración autonómica, dudando el Tribunal Constitucional de su naturaleza cautelar, determinando que no concurre un interés supramunicipal que justificase la total privación del ejercicio de la potestad sancionadora que la legislación urbanística reconoce a los municipios -F. 20-.
Destacamos los siguientes extractos:
“Este Tribunal ha sido muy consciente, como ponen de relieve los pasajes de resoluciones ahora reproducidos, del encuadramiento de la evaluación de impacto ambiental en el seno de un procedimiento administrativo y de su consideración como un trámite esencial en un procedimiento complejo de aprobación de obras y proyectos. Ningún sentido tiene apelar a la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001, para postular que de ella deriva una obligación de insertar en los procedimientos legislativos un estudio específico sobre las consecuencias ambientales de los planes, programas o proyectos objeto de las correspondientes normas, en primer lugar, porque las directivas no pueden utilizarse con carácter general como canon para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes (SSTC 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 3, y 147/1996, de 26 de septiembre, FJ 3, entre otras), y, además porque esa directiva fue traspuesta a nuestro derecho interno por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y, sin necesidad de que nos pronunciemos expresamente en este momento sobre su ámbito de aplicación, es patente que en modo alguno podía haber sido considerada en un procedimiento legislativo ya terminado en la fecha de su promulgación.
Dicho lo cual solo resta añadir que ni tan siquiera la hipotética reconducción del alegato a una denuncia de ausencia de ponderación de los valores ambientales arroja un resultado distinto habida cuenta de la falta de elementos de juicio que nos permitan alcanzar una conclusión tan grave como es la patente desatención por el legislador de ese citado mandato constitucional de protección ambiental que contiene el art. 45 de nuestra Carta Magna”.
“Sin perjuicio de dejar para más adelante el examen del art. 51.3 y su eventual inconstitucionalidad por exonerar al Gobierno autonómico de satisfacer los requisitos que dimanan del concepto de capacidad de carga, lo expuesto permite rechazar la impugnación del art. 9.1 de la Ley territorial pues de su lectura conjunta con el anexo I de la Ley, postulada con acierto por los propios recurrentes, se deduce la concurrencia de esos intereses supramunicipales que se niega de contrario, lo que justifica la acentuada intervención autonómica en la ordenación territorial y urbanística de los municipios costeros. Una atenta lectura de los tres supuestos (área periurbana, área de modelo tradicional y área de ordenación ecológico forestal) que figuran en el art. 9.1 de la Ley permite advertir la constante preocupación por la protección de los valores ambientales y ecológicos de los terrenos situados en el área litoral, unos valores que trascienden, con toda evidencia, la estricta esfera de lo municipal y que legitiman la intervención autonómica, supeditada siempre, claro está, al control de legalidad que puedan realizar jueces y tribunales en el ejercicio de la potestad jurisdiccional”.
Comentario del Autor:
La sentencia objeto de análisis incide de nuevo en la confrontación e integración de las competencias autonómicas y locales en lo que afecta a la ordenación del suelo, superponiendo las autonómicas en materia territorial y medioambiental, sobre la de gestión urbanística que se atribuye a los municipios. De este modo, los usos del suelo están profundamente mediatizados por los títulos competenciales concernientes a la ordenación del territorio y el medio ambiente, en cuanto concurren intereses supramunicipales, y que deben ser tenidos en cuenta por los municipios de forma imperativa a la hora de redactar y aprobar sus instrumentos de planeamiento urbanístico.
Documento adjunto: 
