Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BORM número 177 de 1 de agosto de 2020
Palabras clave: Zonas húmedas. Vertidos. Actividades marítimas. Agricultura. Aguas subterráneas. Contaminación. Espacio natural. Gobernanza. Dominio público hidráulico. Dominio público marítimo-terrestre. Gestión integrada.
Resumen:
La estructura de esta nueva norma comprende once capítulos, doce disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales. El Capítulo I expresa el objeto de la ley, su ámbito de aplicación y los fines de la misma.
Interesa hacer una precisión sobre el ámbito de aplicación territorial de la ley. A diferencia de la Ley 1/2018, de 7 de febrero, cuyo objeto se reducía a las explotaciones agrícolas y los vertidos al Mar Menor, esta ley incluye medidas de protección del Mar Menor aplicables en diversos sectores materiales. Pero, según sea la materia, las medidas de protección deben aplicarse en ámbitos territoriales diferentes; y así, por ejemplo, el problema de los metales pesados procedentes de la Sierra Minera exige actuar en un ámbito territorial distinto al que demanda el control de la contaminación por nutrientes de origen agrario.
Por eso la ley (art. 2): 1.º Con carácter general, se dice de aplicación total o parcial a los municipios que forman parte de la cuenca vertiente al Mar Menor; 2.º Fija dos zonas (Zona 1 y Zona 2) a efectos de la aplicación de un conjunto importante de medidas (las de los artículos 17, 20 y 24, las de carácter agrícola y ganadero, la disposición adicional segunda y la transitoria cuarta); y 3.º Permite que distintas determinaciones de la norma puedan especificar un ámbito territorial diferente.
El Capítulo II, bajo la denominación de Gobernanza del Mar Menor, aglutina los diferentes órganos que ya vienen laborando en defensa del Mar Menor: el Consejo del Mar Menor, el Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor y la Comisión Interdepartamental del Mar Menor; a la vez que encomienda al Gobierno regional promover la creación de una comisión interadministrativa para la coordinación institucional entre la Administración del Estado, la Comunidad Autónoma y los ayuntamientos. Esta coordinación institucional resulta muy necesaria, dada la compleja distribución de competencias incidentes en el Mar
Menor, en especial para la ejecución coherente de las inversiones y actuaciones previstas en el Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena, u otras que deban emprenderse. Sin perjuicio de estos órganos, convendría la creación de una figura o institución específica a nivel estatal, como puede ser la de un Alto Comisionado, que vele por la defensa, protección y la adopción de medidas necesarias para la recuperación del Mar Menor.
Se regulan asimismo en dicho capítulo elementos que se consideran necesarios para la buena gobernanza de las instituciones. Destaquemos aquí la articulación del sistema de comunicación e información del Mar Menor, basado en planes y campañas de difusión, el suministro de información a través de una web (que hoy se hace realidad mediante el Canal Mar Menor), un directorio actualizado que integre la información relativa a todos los agentes sociales e institucionales implicados en el Mar Menor, y un compendio normativo, público y accesible sobre la regulación aplicable al Mar Menor.
Otro elemento novedoso es la regulación del sistema de datos abiertos sobre el Mar Menor. La ley incluye previsiones relativas a la reutilización de la información y apertura de datos sobre las actuaciones desarrolladas por tratarse de conjuntos de datos de alto valor, en aplicación del artículo 21 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana, y de la Directiva (UE) 2019/1024 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de junio de 2019, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público.
El seguimiento ambiental del Mar Menor genera conjuntos de datos de alto interés para la ciudadanía y la comunidad científica, que pueden ser explotados para su reutilización por diversos colectivos y que permitirán fomentar la creación de productos o servicios de información basados en estos datos que aporten valor añadido a esa información, por lo que se ha incluido el artículo 11 regulando la apertura de datos relativos a su protección y conservación. Para dar cumplimiento a la misma, se ha previsto la elaboración de un catálogo inicial de datos abiertos que incluirá los parámetros de seguimiento del Mar Menor que se consideren de especial relevancia, y que se ajustará en cuanto a su contenido a lo previsto en esta ley.
El Capítulo III se adentra en la ordenación y gestión territorial y paisajística. Para ello, establece en primer lugar la necesidad de elaborar y aprobar dos grandes estrategias: la Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras para el sistema socioecolócigo del Mar Menor (que se encuentra en avanzado estado de tramitación en la actualidad), y la Estrategia del Paisaje de la Región de Murcia en la comarca del Campo de Cartagena y Mar Menor. Las estrategias territoriales, tal como se conciben en la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, son herramientas de gestión integral del territorio desde una perspectiva amplia y global, estableciendo políticas de protección, regulación y gestión, mediante procesos participativos y de coordinación de todos los agentes sociales e institucionales para lograr sus objetivos específicos.
Pero el instrumento de ordenación del territorio llamado a vertebrar las estructuras territoriales y a disciplinar los usos a nivel global es el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor. La ley fija para él un plazo máximo de elaboración y un ámbito inicial (que el propio plan puede modificar por razones justificadas), estableciendo sus determinaciones mínimas. Mencionemos, entre otras, la de establecer un corredor ecológico alrededor del Mar Menor con objeto de actuar como filtro natural y retener agua en caso de episodios de precipitación intensa, así como la revisión de los suelos sin desarrollar y sus condiciones de inundabilidad.
Una previsión destacable de este capítulo es que, en tanto se apruebe definitivamente el Plan de Ordenación Territorial, se establece un área de exclusión temporal para nuevos desarrollos urbanísticos, que no afectará a los cascos urbanos consolidados; y en ella se suspende también el otorgamiento de autorizaciones de interés público, con la excepción de ciertos supuestos.
Se introducen, asimismo, algunas previsiones para los nuevos desarrollos urbanísticos no afectados por la exclusión temporal.
La ordenación y gestión ambiental se aborda en el Capítulo IV, que incluye dos secciones. La Sección 1.ª (Ordenación y gestión del patrimonio natural, forestal y de la biodiversidad del Mar Menor), es muy breve, de tan solo tres artículos, y ello por dos motivos:
1.º Porque el Mar Menor cuenta ya con un instrumento específico e integral de protección ambiental, aprobado recientemente tras un proceso de elaboración amplio y participativo, el mencionado Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia.
2.º Porque, como ya se ha apuntado, casi todas las medidas contenidas en esta ley persiguen en último término una finalidad ambiental. La ubicación de los contenidos en los distintos capítulos solo obedece a razones de claridad sistemática. Hay disposiciones que aparecen a lo largo de la ley podrían formar parte del Plan de Gestión Integral (y de hecho alguna de ellas, como la prohibición de nuevos puertos, procede de él, y se ha incorporado a la ley para darle relevancia legal). Y en particular, las disposiciones aplicables a las explotaciones agrícolas y ganaderas son contenidos propios o posibles de los programas de actuación en materia de nitratos, que es una materia ambiental por su finalidad, aunque en su ejecución exija un alto grado de técnica agronómica.
En consonancia con ello, la Sección 1.ª del Capítulo IV solo dedica un artículo a la planificación ambiental, para situar al Plan de Gestión Integral como norma de cabecera en la planificación y gestión de los espacios protegidos del Mar Menor y su entorno; y dos artículos más a la materia forestal, referidos el primero a la elaboración de un plan de restauración hidrológico-forestal de la cuenca del Mar Menor, y el segundo a la limitación de los cambios del uso forestal no motivados por razones de interés general.
En las Zonas 1 y 2 la limitación de los cambios del uso forestal no motivados por razones de interés general tienen la condición de norma adicional de protección de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia respecto del artículo 40 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, dictado al amparo del artículo 149.1.23 de la CE.
Las disposiciones de carácter forestal persiguen reforzar la funcionalidad forestal de la cuenca del Mar Menor, de gran valor para la protección del suelo y retención de escorrentías, sin perjuicio de otros importantes servicios ambientales que prestan los montes, como la fijación del carbono atmosférico, la conectividad ecológica o los derivados de su valor paisajístico.
La Sección 2.ª (Calidad ambiental y control de vertidos) del Capítulo IV regula el control de los vertidos al Mar Menor, importando y perfeccionando las previsiones contenidas a este respecto por la Ley 1/2018, de 7 de febrero. Se mejora técnicamente la regulación de los vertidos de aguas pluviales y se introduce la posibilidad de autorizar temporalmente vertidos de aguas freáticas, previo el tratamiento necesario para que los nutrientes que incorporan se sitúen por debajo de los límites establecidos.
Se impone la obligación de instalar redes separativas para la recogida y canalización de las aguas pluviales en los nuevos desarrollos urbanísticos; mientras que los vertidos de aguas pluviales existentes deberán regularizarse de forma progresiva en los términos establecidos por el programa de control y mejora de las redes de aguas pluviales, de saneamiento y EDARs, que deberá aprobar el Consejo de Gobierno.
El Capítulo V comprende la ordenación y gestión agrícola, materia que ya tuvo un importante desarrollo con la Ley 1/2018, de 7 de febrero. Esta ley deroga la Ley 1/2018, de 7 de febrero, y toma su contenido como punto de partida. A partir de él, introduce importantes adecuaciones técnicas, en la línea de una mayor exigencia con vistas a minimizar los excedentes de nutrientes y arrastres; pero también impone nuevos requerimientos a las explotaciones agrícolas, en particular a las situadas en la Zona 1, por su cercanía al Mar Menor.
Como aclaración previa, debe indicarse que no se deroga el Anexo V de la Ley 1/2018, de 7 de febrero, que contiene el Código de Buenas Prácticas Agrarias de la Región de Murcia, el cual mantiene su vigencia como norma reglamentaria, de modo que pueda ser más fácilmente adaptado o modificado en caso necesario. Y nótese que el Código de Buenas Prácticas Agrarias –aunque se añadió como anexo a la Ley de 2018- es de aplicación en toda la Región, por lo que no estaba justificado trasladarlo a la nueva norma.
El ámbito de aplicación de las medidas agrícolas de la Ley 1/2018, de 7 de febrero, que comprendía 3 zonas, se reduce en esta ley a solo dos zonas (Zona 1 y Zona 2), ya que entre las anteriores zonas 2 y 3 no existían prácticamente diferencias de régimen, sino de plazos de exigencia.
Pero la necesidad extraordinaria y urgente de actuar para reducir el aporte de nutrientes al Mar Menor, obliga a minorar los plazos transitorios de aplicación de las medidas agrícolas. La Ley 1/2018, de 7 de febrero, si bien resultó más exigente que el Decreto-ley 1/2017, de 4 de abril (de cuya convalidación nace), tuvo el efecto de demorar por unos diez meses la aplicación de los plazos de exigencia. De hecho, actualmente, el grueso de medidas de la Ley 1/2018, de 7 de febrero, solo es aplicable a la Zona 1; el próximo 14 de febrero de 2020 pasaría a exigirse en la Zona 2; y solo a partir del 14 de febrero de 2021 comenzaría la exigencia para la Zona 3.
Con la nueva zonificación, sin embargo, la integración de la antigua Zona 3 dentro de la nueva Zona 2 supone anticipar la aplicación de las medidas, que desde el 14 de febrero de 2020 ya serán exigibles para todas las zonas. Las parcelas situadas en la antigua Zona 3 solo contarán con un plazo adicional para cumplir aquellas obligaciones que implican inversión:
la obligación de establecer estructuras vegetales de barrera, superficies de retención de nutrientes e instalaciones de recogida de agua de los invernaderos. Entrando en los contenidos del Capítulo V, son muchas las disposiciones destacables. Entre otras novedades: se establecen los sistemas de cultivo, que orientarán las políticas de la administración regional; se prohíben las transformaciones de secano a regadío no amparadas por un derecho de aprovechamiento de aguas, y se somete a autorización la creación de nuevos cultivos de secano, o ampliación de los existentes; se amplía a 1.500 metros, medidos desde de la ribera del Mar Menor, la banda de limitación de fertilización; se prohíbe la aplicación directa de lodos de depuración; se imponen requisitos en la gestión de residuos plásticos; etc.
Las medidas previstas alcanzan tanto a los cultivos de secano como de regadío, si bien son más incisivas en los regadíos, puesto que los retornos de riego y las mayores necesidades de fertilización y productos fitosanitarios entrañan un mayor riesgo para las masas de agua. No obstante, el cultivo de secano no está exento de riesgos, pues, en la medida en que se fertiliza y rotura, expone el suelo a la erosión, la lixiviación y el arrastre de sedimentos, nutrientes y otras sustancias.
Reviste especial importancia la ampliación de la limitación de fertilización hasta 1.500 metros, medidos desde de la ribera del Mar Menor. En dicha área los riesgos de fertilización son máximos, por vía superficial y subterránea.
Cualquier episodio de lluvias, aunque no sea de gran intensidad, puede arrastrar con facilidad los nutrientes al Mar Menor, ya que no existen terrenos aguas abajo que puedan retener escorrentías. Además, esa zona de influencia se encuentra a una cota muy cercana al nivel del mar, muy próxima al nivel freático en la actualidad, por lo que cualquier retorno de riego conlleva un mayor riesgo de lixiviación al acuífero y por conexión hidrogeológica a la masa de agua superficial del Mar Menor.
Pero merecen una mención especial dentro de este capítulo las disposiciones que regulan la restitución de cultivos por razones de competencia autonómica, aplicables en las dos zonas. Esta norma regula el procedimiento de restitución, sus responsables, su ejecución forzosa en caso de incumplimiento y sus consecuencias (baja en el Registro de Explotaciones Agrarias, imposibilidad de obtener ayudas al regadío). La restitución –prevista en la Ley 1/2018 solo para los regadíos ilegales- es aplicable también a la puesta en cultivo de nuevas superficies de secano sin la debida autorización.
En la restitución de los regadíos ilegales, la Administración autonómica ejerce una potestad de restablecimiento de la legalidad que se articula al margen de cualquier procedimiento sancionador, pues “nada tienen que ver con la (potestad) sancionadora” tal como recordaba el Consejo de Estado en su Dictamen 88/2011, de 17 de febrero de 2011. Ya hemos observado que las competencias autonómicas de protección ambiental, espacios protegidos y lucha frente a la contaminación por nitratos respaldan dicha actuación, de carácter complementario a la que lleva a cabo el organismo de cuenca. La actuación autonómica ha de partir de la información que le facilite el organismo de cuenca sobre los regadíos que hayan sido cesados o prohibidos por resolución firme, por no estar amparados por un derecho de aprovechamiento de aguas. El suelo se restituirá a un estado natural o a secano, y tendrá por objeto la recuperación de la funcionalidad del terreno para la retención del agua de lluvia y la reducción de escorrentías, erosión y lixiviación.
Tratándose de explotaciones agrícolas en la Zona 1, se aplican restricciones adicionales, porque su proximidad al Mar Menor entraña un mayor riesgo de contaminación. Así, por ejemplo: solo se permite un ciclo de cultivo anual de las especies más sensibles por su profundidad radicular y manejo (que además se han de alternar con otras menos sensibles, a fin de captar excedentes de nitrógeno a diferentes niveles); en otoño e invierno, el suelo no puede permanecer desnudo por más de dos meses, debiendo realizarse entretanto un cultivo de cobertera con especies captadoras de nitrógeno; se prohíbe la aplicación directa de purines, y el resto de estiércoles debe aplicarse directamente bajo técnicas de biosolarización (fuera de este caso, las enmiendas orgánicas solo pueden aplicarse previamente compostadas en una instalación autorizada).
En la Zona 1 sólo se permite la actividad agrícola que implique cultivos de secano, a gricultura sostenible, y de precisión, sistemas de cultivo en superficie confinada con recirculación de nutrientes o agricultura sostenible, y de precisión. La Ley señala las exigencias que conlleva la agricultura sostenible, y de precisión, para ajustar el aporte de agua y fertilizante al que la planta demanda en cada momento, y que de hecho se practica ya en muchas de las parcelas de esta zona, que cuentan con sistemas de producción agrícola muy tecnificados. El Capítulo VI se subdivide en una Sección 1.ª (Medidas aplicables a las explotaciones ganaderas) y una Sección 2.ª (Ordenación y gestión pesquera). Las disposiciones ganaderas tienen gran trascendencia dentro del dispositivo de protección integral de esta ley. Los purines y otros estiércoles, mal gestionados, suponen un riesgo para el acuífero cuaternario del Campo de Cartagena y para el Mar Menor.
Dada la concentración de explotaciones porcinas existentes, se prohíbe la implantación de nuevas explotaciones porcinas y su ampliación en la Zona 1, y se limita la ampliación o cambio de clasificación zootécnica en la Zona 2. El Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena constata que la densidad de explotaciones genera un excedente de purines que no pueden ser valorizados en terrenos agrícolas próximos. No obstante, se encomienda a la consejería competente en materia de ganadería que, en el plazo máximo de dos años desde la entrada en vigor de esta ley, analice extensamente esta cuestión, lo que podría dar lugar en el futuro a una modificación legislativa.
Se refuerzan las obligaciones de impermeabilización de balsas y sistemas de almacenamiento de deyecciones ganaderas, que constituyen otro foco de riesgo, estimando el Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena que en torno a 500 balsas de almacenamiento de residuos ganaderos pueden presentar problemas de filtración y desbordamiento. Una novedad de la ley que no se puede pasar por alto es la atinente a la gestión de purines y estiércoles, cuestión que se regula tanto en la Sección 1.ª del Capítulo VI (desde la perspectiva ganadera) como en el Capítulo V (en la perspectiva agrícola).
Deben los purines y estiércoles, por regla general, entregarse a gestor autorizado para su tratamiento; si bien, alternativamente, se permite su aplicación al suelo como fertilizante bajo ciertas condiciones (el purín se aplicará mediante sistemas de tubos colgantes o inyección, deben realizarse analíticas en las superficies de cultivo receptoras, se prohíbe el apilamiento de estiércol por más de 72 horas, entre otras). Pero la condición más relevante es, sin duda, la obligación de comunicar la aplicación al nuevo registro electrónico de movimientos de deyecciones ganaderas.
El registro electrónico de movimientos de deyecciones ganaderas reflejará todo movimiento de estiércoles, ya sean sólidos o líquidos, que se generen o apliquen en las Zonas 1 y 2. Los ganaderos comunicarán el movimiento, que debe ser validado por los titulares de las explotaciones agrícolas receptoras. El registro electrónico es, en definitiva, una potente herramienta de información que permite el control del abonado orgánico que se aplica a cada superficie cultivable y la consiguiente actuación administrativa en caso de sobrefertilización.
La Sección 2.ª del Capítulo VI es la referida a la ordenación y gestión pesquera. Las regulaciones de pesca profesional en el Mar Menor arrancan en el siglo XIX y son un ejemplo del mantenimiento de la cultura y de las tradiciones pesqueras, bajo unas condiciones de sostenibilidad y respeto por el ecosistema marino.
Las nuevas reglamentaciones comunitarias hacen necesario el establecimiento de planes de gestión de pesca, con regímenes de esfuerzo pesquero que garanticen el llamado rendimiento máximo sostenible para las especies pesqueras explotables, siendo necesaria la limitación de la actividad extractiva mediante un marco regulador que establezca los períodos de pesca, las zonas y épocas de veda, los límites de captura, y las características de las embarcaciones que pueden pescar en el Mar Menor, junto a las características Técnicas de los artes de pesca que se pueden calar en este espacio costero, con el firme objetivo de mantener los ecosistemas marinos en buen estado de salud. De acuerdo con ello, se contempla la necesidad de contar con un nuevo reglamento de pesca profesional en el Mar Menor, que sustituya al ya obsoleto Decreto 91/1984, de 2 de agosto, de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca, por el que se aprueba el Reglamento de Pesca en el Mar Menor, cuyos objetivos y contenidos mínimos se concretan en esta norma. La sección incluye asimismo una disposición relativa al censo de embarcaciones pesqueras profesionales que pueden realizar su actividad en el Mar Menor, las condiciones de acceso y las determinaciones que ha de contener.
El Capítulo VII desarrolla aspectos de ordenación y gestión de infraestructuras portuarias (Sección 1.ª) y de navegación (Sección 2.ª). En relación con las infraestructuras portuarias, se da rango legal a la prohibición de construcción de nuevos puertos deportivos en el Mar Menor, ya establecida en el Plan de Gestión Integral; y se recogen obligaciones exigibles a los concesionarios portuarios en relación con el control de vertidos y gestión de residuos sólidos.
Respecto de la navegación, se detallan las embarcaciones que pueden navegar en el Mar Menor y las que tienen prohibida la navegación (motores de dos tiempos de carburación, las embarcaciones de alta velocidad según el Real Decreto 1119/1989, de 15 de septiembre, embarcaciones que alcancen niveles sonoros excesivos); requisitos de las embarcaciones; previsiones sobre velocidad de navegación; gestión de fondeos y rampas para el acceso diario de embarcaciones.
La ordenación y gestión turística, cultural y de ocio se regula en el Capítulo VIII. Las actividades turísticas basadas en los valores naturales del Mar Menor y su entorno deben ser un ejemplo de respeto al medio ambiente, sin implicar efectos negativos sobre la biodiversidad. Esta ley, así como las propuestas y actuaciones que contiene sigue aquí modelos de sostenibilidad y desarrollo incluyentes, tal y como se recogen en la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2015. En particular, se implantará el Sistema de Reconocimiento de la Sostenibilidad del Turismo de Naturaleza en la Red Natura 2000, de modo que las empresas turísticas del territorio se comprometan en la sostenibilidad de sus establecimientos o actividades, desarrollando buenas prácticas ambientales en alianza con los gestores de los espacios protegidos.
Por otra parte, la crisis ambiental del Mar Menor ha generado una imagen negativa del destino, afectando notoriamente a la actividad y empleo de las empresas turísticas de la zona. Para revertir esta crisis reputacional se prevé realizar un plan de promoción turística que ayude al reposicionamiento del destino acorde con sus valores ambientales.
La regulación en materia turística acoge, por último, dos herramientas previstas en el Plan de Gestión Integral, con un potencial efecto beneficioso para conciliar el turismo con la protección ambiental del Mar Menor: la necesidad de elaborar un Manual de buenas prácticas ambientales para las empresas turísticas y la de llevar a cabo un Programa formativo para los agentes turísticos. Se presta atención asimismo a la promoción y divulgación de los valores ambientales a través del deporte, así como el fomento del deporte inclusivo. El Centro de Tecnificación Deportiva Infanta Cristina amplía sus fines a los de difusión y sensibilización en relación con los valores naturales del Mar Menor y su uso para los deportes acuáticos y náuticos inclusivos.
El Capítulo IX tiene por objeto la ordenación y gestión minera. Los arrastres por escorrentías de restos que contienen metales pesados, procedentes de aprovechamientos no restaurados de la Sierra Minera, son identificados en el Análisis de soluciones para el vertido cero al Mar Menor proveniente del Campo de Cartagena como una de las principales presiones que sufre el Mar Menor. De ahí que las determinaciones de esta norma vayan dirigidas a facilitar la restauración de las instalaciones de residuos mineros, y la recuperación de emplazamientos afectados por la minería metálica que se encuentran en la cuenca vertiente al Mar Menor. Se regula asimismo, a través de disposición adicional séptima, la responsabilidad y los medios de ejecución forzosa para las actuaciones incluidas en el Plan de Recuperación Ambiental de Suelos Afectados por la Minería (PRASAM).
El Capítulo X, con una regulación similar a la introducida por la Ley 1/2018, de 7 de febrero, dispone la tramitación preferente y declaración de urgencia de las actuaciones prevista en esta norma; mientras que el Capítulo XI cierra el articulado estableciendo un exigente régimen sancionador y de control. Por último, de entre las diversas disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, cabe destacar la ampliación del Paisaje Protegido de Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor (disposición adicional primera); la modificación del concepto de monte a efectos de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de modo que los terrenos agrícolas abandonados, con signos inequívocos de carácter forestal, situados en las Zonas 1 y 2, adquieren condición forestal en el plazo de 10 años (disposición adicional segunda); las reglas de competencia y procedimiento para la aprobación de los programas de actuación sobre las zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de origen agrario, sus revisiones y modificaciones (disposición adicional tercera); un nuevo régimen sancionador en materia de protección de las aguas frente a la contaminación producida por nitratos de origen agrario, de aplicación a toda la Región, con ligeras modificaciones respecto del que introdujo la Ley 1/2018, de 7 de febrero (disposición adicional cuarta); y los plazos de exigencia de las medidas aplicables a las explotaciones agrícolas existentes (disposición transitoria tercera).
La ampliación del Paisaje Protegido de Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor trae causa de la aprobación del inventario español de zonas húmedas para la Región de Murcia, por Resolución de 21 de mayo de 2019 del Ministerio de Transición Ecológica (BOE n.º 139, de 11 de junio de 2019). De entre los 53 lugares inventariados se recogen una serie de humedales que están ubicados en el ámbito territorial de esta ley. La mayoría están ya incluidos con alguna figura de protección en la actual red de áreas protegidas de la Región, excepto tres de ellos que se corresponden con lagunas de antiguas depuradoras (lagunas del Cabezo Beaza, laguna de Los Alcázares y lagunas de El Algar) y otros cuatro (Saladar de Los Urrutias, desembocadura Rambla de la Carrasquilla, Saladar de Punta de Las Lomas y Punta del Pudrimel) poseen mayor superficie que la actualmente protegida, por lo que se considera conveniente su ampliación e integración como nuevos espacios dentro del Paisaje Protegido Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor, actualizando sus límites para hacerlos coincidir con los del citado inventario.
Como conclusión de esta parte expositiva, cabe afirmar que la ley ha cumplido con el mandato recibido de la Asamblea Regional, de realizar una regulación del Mar Menor de alcance verdaderamente integral y no sectorial. Pero ese objetivo se ha alcanzado bajo las siguientes restricciones, que resultaban ineludibles:
a) Las competencias estatales sobre los distintos aspectos más arriba mencionados hacen que el calificativo de integral tenga en la ley un alcance necesariamente limitado. Esta ley solo puede ser integral en lo que a las competencias autonómicas se refiera.
Para lograr la recuperación del Mar Menor, es indispensable la implicación del Gobierno de España, (control del nivel del acuífero, reconducción de los caudales de la Rambla del Albujón y otros que fluyen al Mar Menor). Sin lugar a dudas la recuperación del Mar Menor es un asunto de Estado.
b) Incluso dentro de las competencias autonómicas, esta ley aborda aquellas acciones que exigían o aconsejaban un desarrollo legal. Hay no obstante muchas actuaciones cuya puesta en práctica no precisa la intermediación de una norma con rango de ley. Nos referimos sobre todo a las importantes y urgentes inversiones que deben llevar a cabo las administraciones competentes, en especial la Administración del Estado, sin las cuales no se conseguirá recuperar el estado ecológico del Mar Menor.
c) Esta ley ha tratado de introducir únicamente aquellas determinaciones que estaban justificadas en función del fin que se propone, que consiste en la protección y recuperación del estado ecológico del Mar Menor y su capacidad para acoger de forma sostenible las distintas actividades y usos del territorio. Era preciso, pues, cuestionarse en qué medida la introducción de nuevas reglas contribuía a los objetivos de la ley.
Pero el ámbito territorial limitado de la norma imponía una segunda pregunta: en qué medida estaba justificado que la nueva regulación se aplicase solamente en el Mar Menor y su entorno, y no en el resto del territorio de la Región.
Cuando no existía esta justificación, se ha tratado de evitar la fragmentación del ordenamiento regional, la introducción de particularismos de régimen jurídico, o de discriminaciones o diferencias de trato entre los destinatarios de la norma y el resto de ciudadanos de la Región.
d) Por otro lado, hay medidas que tienen su lugar propio en normas o instrumentos específicos, en muchos casos porque deben implementarse mediante técnicas de planificación y programación, y no mediante mandatos de alcance general.
Esto es de aplicación de manera especial a la regulación de los usos del territorio, que en nuestra tradición jurídica y nuestro sistema constitucional se debe llevar a cabo mediante instrumentos urbanísticos y de ordenación del territorio.
En este sentido, cabría afirmar que uno de los más importantes artículos de esta ley es el artículo 15, que exige la elaboración y aprobación de un Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor. En él se hará realidad esa regulación de usos y actividades que resulta necesaria para el entorno del Mar Menor, con la perspectiva global e integradora propia de la ordenación territorial. Aun así, ese Plan de Ordenación Territorial no podrá alcanzar el nivel de detalle propio de los planes urbanísticos, de modo que será imprescindible también la intervención de los ayuntamientos costeros para completar la regulación, tal como impone el principio constitucional de autonomía local.
Otro tanto cabe decir de la planificación ambiental, llevada a cabo mediante el Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia, al cual esta ley simplemente se remite.
Otras medidas muy relevantes implican asimismo una planificación o programación posterior, como contempla la ley. La mejora de los sistemas de saneamiento, que permita la implantación de redes separativas, debe programarse y contemplar las inversiones necesarias, tal como establece el artículo 25 referido al Programa de control y mejora de las redes de aguas pluviales, de saneamiento y EDARs. De igual manera, para relanzar el turismo en el Mar Menor bajo unos criterios de sostenibilidad será preciso un Plan de Promoción Turística, previsto en el artículo 69. Estas y otras actuaciones no pueden contenerse en la propia ley sino que se encomiendan a instrumentos de desarrollo y aplicación.
e) En el caso de las medidas de carácter agrícola y ganadero, la ley sí que contiene un mayor desarrollo, a veces con un nivel de detalle que es propio de las disposiciones reglamentarias. Su incorporación a la ley obedece a razones de urgencia y necesidad, pero ya hemos apuntado que estas medidas pueden incardinarse dentro de las normas de control de la contaminación por nitratos de origen agrario, por lo que el artículo 48 establece que se incluyan dentro del programa de actuación de la Zona vulnerable a la contaminación por nitratos del Campo de Cartagena.
Una vez que se elabore y entre en vigor el nuevo programa de actuación, nada impedirá que, mediante la oportuna modificación legislativa, se redimensionen los contenidos agrícolas y ganaderos de la ley, pudiendo integrarse su régimen sancionador dentro del previsto en materia de protección de las aguas frente a la contaminación por nitratos de origen agrario.
La plataforma Social por el Mar Menor considera que esta Ley es insuficiente, y que se ha perdido la oportunidad de mejorar un texto que sigue siendo ineficaz para proteger el Mar Menor, y que debería de haber pasado por un proceso de exposición pública, con dictamen de los órganos consultivos, como el Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente y el Consejo Jurídico, entre otros.
Critican que la Ley debería haber venido también acompañada de un aumento significativo de la superficie protegida y renaturalizada entorno a los espacios protegidos actuales, a costa de la agricultura intensiva y de las superficies urbanizables, especialmente en la franja más cercana a la laguna.
SOS Mar Menor advierte que la escasa voluntad de vigilancia y control por parte del Gobierno Regional, y el retraso las medidas realmente necesarias y eficaces para detener el deterioro del Mar Menor, puede llevar a un estado crónico de degradación, que hará más complicado recuperar la laguna a un estado parecido al rico ecosistema que ha sido y que le valió el reconocimiento nacional e internacional con múltiples figuras de protección ambiental.
Entrada en vigor: El 2 de agosto de 2020.
Normas afectadas:
-Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor.
-Ley 3/2000, de 12 de julio, de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la Región de Murcia e Implantación del Canon de Saneamiento.
-Ley 3/2018, de 26 de marzo, por la que se ordena el ejercicio de las profesiones del deporte en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Enlace web: Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor
