Autor de la nota: Jesús Spósito Prado. Investigador del Área de Derecho Administrativo de la UDC
Resumen:
Entre noviembre de 2008 y abril de 2009 fueron aprobadas las Directivas 2008/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008 y 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, que afectan a la Directiva 2003/87/CE, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE, introduciendo reformas en el régimen europeo de comercio de derechos de emisión y extendiendo su ámbito de aplicación.
Los cambios introducidos por la normativa comunitaria han obligado a modificar la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, que transpone al ordenamiento jurídico español la directiva comunitaria de 2003. La Ley 13/2010, de 5 de julio viene a acometer esta reforma contribuyendo a que en el ámbito nacional se cumplan los objetivos hacia cuya consecución fueron ordenadas las citadas directivas de 2008 y 2009 a nivel comunitario, en concreto:
a) Reducir el impacto en el cambio climático atribuible a la aviación, mediante la inclusión de las emisiones de las actividades de este sector en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión.
b) Armonizar el régimen de derechos de comercio de emisión para aprovechar mejor sus beneficios potenciales, evitar distorsiones en el mercado comunitario interior, facilitar vínculos entre regímenes de comercio de derechos de emisión, incrementar la previsibilidad y ampliar el ámbito de aplicación del régimen para dar cabida a nuevos sectores y gases que cumplen las condiciones necesarias para ser regulados mediante un instrumento normativo de este tipo.
Se destacan a continuación las principales novedades introducidas por la Ley 13/2010, de 5 de julio de 2010:
– Introducción de nuevas definiciones aplicables a las actividades de aviación y aborda el problema de falta de claridad de algunos conceptos.
La inclusión del sector de la aviación en el régimen de comercio de derechos de emisión ha hecho necesaria la introducción de una serie de definiciones aplicables a las actividades de aviación. La norma introduce también algunas novedades en las definiciones relativas al régimen general.
Cabe destacar que la definición de gas de efecto invernadero se modifica para hacerla coherente con la utilizada en el ámbito de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, y que se incluye una definición para la actividad de “combustión” con el propósito de hacer frente al problema de falta de claridad respecto a lo interpretación de la definición de instalación de combustión que provocó algunas distorsiones en la implantación del régimen a lo largo del territorio de la comunidad.
– Modificación del régimen de autorizaciones de emisión de gases de efecto invernadero, para incorporar la necesidad de revisión de las autorizaciones al menos cada cinco años y el el plan de seguimiento, que pasa a estar integrado como elemento de la autorización.
– Derogación del régimen aplicable a las autorizaciones de agrupación de instalaciones.
A partir del 1 de enero de 2013 la formación de agrupaciones de instalaciones deja de ser posible en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. La norma especifica que en todo caso, la posibilidad de formar agrupaciones no es aplicable a las actividades de aviación.
– Se describe y configura el nuevo régimen que regulará la determinación del volumen total de derechos de emisión y la metodología para asignar los derechos de emisión que sustituirá al Plan Nacional de asignación. En este sentido se abordan el régimen que regula las dos fórmulas básicas a través de las que se asignarán los derechos de emisión: subasta y asignación gratuita transitoria.
El Plan Nacional de asignación, elemento central en la asignación de derechos de emisión durante los dos primeros períodos de aplicación del régimen de comercio, desaparece a partir del 1 de enero de 2013. A partir de enero de 2013, el Plan Nacional de asignación desaparece. El volumen total de derechos de emisión y la metodología para asignar los derechos de emisión se determinarán a escala comunitaria.
El cálculo y publicación de dicha cantidad corresponde a la Comisión europea, de acuerdo con lo establecido en la directiva 2009/29/CE. El volumen total de derechos se determina utilizando la asignación que se aprobó en el conjunto de los Estados miembros para el período 2008-2012. Se parte del punto medio de dicho período y se reduce anual y linealmente un 1,74%.
El nuevo régimen de subasta:
En el nuevo régimen la subasta de derechos de emisión toma un papel central como método de asignación.
– La cantidad total de derechos que se va a subastar se determina por exclusión, al volumen total de derechos a escala comunitaria, se le resta la cantidad destinada a ser asignada de forma gratuita.
– La cantidad de derechos de emisión que corresponde subastar a los Estados miembro se determinará conforme a los criterios establecidos en la directiva 2009/29/CE y las subastas serán organizadas de conformidad con la normativa comunitaria que debe elaborarse al respecto.
Cabe apuntar que la directiva comunitaria prevé en su parte expositiva que las primeras subastas de derechos para el periodo de comercio que comienza en 2013 se celebren en 2011.
Los ingresos de la subasta deberán destinarse a políticas de cambio climático, incluida la cooperación internacional en este ámbito, y en especial los esfuerzos deben centrarse en la reducción de emisiones de los sectores difusos con el fin que España cumpla con sus compromisos de reducción de emisiones difusas para el año 2020, así como en la aplicación de medidas de adaptación a los efectos del cambio climático.
El régimen de asignación gratuita:
La asignación gratuita de derechos de emisión se concibe como un régimen transitorio, cuya existencia queda condicionada a la evolución de las políticas globales de cambio climático y, más concretamente, a la posibilidad de que se produzcan fugas de carbono. ( traslado de las emisiones de carbono, con un balance neto positivo, desde la Comunidad hacia terceros países que no han impuesto a su industria obligaciones comparables en materia de emisiones de carbono al régimen comunitario de comercio de derechos de emisión)
Existen tres tipologías de instalaciones según el grado de asignación gratuita que reciban:
Generadores de electricidad y las instalaciones de captura, transporte y almacenamiento geológico de carbono: No se les otorgara asignación gratuita. No obstante, la cogeneración de alta eficiencia y la calefacción urbana recibirán asignación gratuita respecto de la producción de calor y refrigeración.
Instalaciones de sectores y subsectores expuestos a fugas de carbono: tendrán el 100% de asignación gratuita.
Resto de instalaciones: Tendrán un 80% de asignación gratuita en 2013. El porcentaje de gratuidad seguirá una senda lineal descendente hasta alcanzarse el 30% en 2020.
Los sectores y subsectores que se consideran expuestos a fugas de carbono, así como las reglas de asignación deben ser determinados por la Comisión europea de conformidad con lo establecido en la directiva 2009/29/CE.
El procedimiento que debe seguirse para la asignación individualizada de derechos de emisión se mantiene en grandes líneas. Cambian los plazos, consecuencia de las modificaciones que introduce la directiva en esta materia. El plazo de presentación de la solicitud de asignación debe ahora realizarse al menos 22 meses antes del inicio del período. Otra novedad destacable es que el titular deberá aportar una declaración responsable de que la instalación cuenta con las licencias y permisos exigibles para ponerla en funcionamiento.
Hay que tener en cuenta que, de conformidad con lo previsto en la disposición transitoria de esta Ley, la regulación originaria del capítulo IV seguirá aplicándose a las asignaciones de derechos correspondientes al periodo 2008-2012, mientras que las nuevas normas se aplicarán a las asignaciones correspondientes a derechos del periodo de comercio que se inicia en 2013, aun cuando estas se produzcan antes de ese año.
– Introducción del concepto de período de comercio. Los derechos de emisión serán arrastables entre períodos. El sistema comunitario de comercio de derechos de emisión podrá vincularse a sistema de comercio de entidades regionales o subfederales de terceros Estados.
Se mantiene el sistema de asignación de derechos de emisión a las instalaciones, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, aunque desaparecen los Planes Nacionales de Asignación introduciendo como novedad el concepto de período de comercio, que sustituye lo que en el régimen actual es el período de vigencia de un Plan Nacional de asignación.
Los derechos de emisión sólo son válidos para un período de comercio dado pero, una vez finalizado el período, los haberes de los titulares de cuenta deben intercambiarse por derechos correspondientes al siguiente período. En este sentido, se dice que los derechos son arrastrables entre períodos. La duración de los períodos de comercios se fija en ocho años.
Se prevé la posibilidad de que el sistema comunitario de comercio de derechos de emisión se vincule a sistemas de comercio de entidades regionales o subfederales de terceros Estados.
– Obligaciones de información:
Se establece el procedimiento de notificación y anotación en el registro de derechos de emisión de las emisiones verificadas correspondientes a los operadores aéreos. El operador deberá entregar el informe verificado de emisiones al Ministerio de Fomento, que evalúa el informe y en caso de aprobación notifica al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino para que proceda a anotar las emisiones en el registro de derechos de emisión. En el caso de discrepancias corresponde al Ministerio de Fomento resolver, una vez notificadas las mismas al operador y consideradas sus alegaciones.
En el caso de las instalaciones fijas se introduce la obligación de aportar en el informe de emisiones datos de emisiones en relación con la producción. Este tipo de información es clave dada la tendencia a basar la asignación gratuita transitoria en parámetros de referencia que se calculan con estos datos. Asimismo, la evolución de las emisiones por unidad de producto constituye un indicador muy valioso de la efectividad del régimen.
Se crea de una base de datos basada en la información contenida en los informes verificados de emisiones, cuyo objeto es permitir a las autoridades públicas la explotación ágil de la información que aportan los afectados con fines relacionados con la lucha contra el cambio climático, tal y como, la elaboración de inventarios de emisiones, la evaluación de políticas de cambio de cambio climático o la determinación de parámetros de emisiones de referencia.
Se establece un plazo para que las autoridades competentes remitan al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino la información necesaria para que se elabore el informe referido en el artículo 21 de la directiva 2003/87/CE.
– Modificación del régimen que regula los registros de derechos de emisión:
Cabe destacar como modificación significativa en el funcionamiento del régimen de los registros que de conformidad con la directiva 2009/29/CE, a partir del 1 de enero de 2012 los derechos de emisión deben estar consignados en el registro comunitario único. Los registros nacionales de derechos de emisión dejan de tener un papel en la gestión del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión.
Se introducen disposiciones para los operadores aéreos similares a las que ya existían para las instalaciones fijas. Una peculiaridad del sistema es que los derechos de emisión que se otorgan a los operadores aéreos son exclusivamente utilizables a efectos de cumplimiento de la obligación de entrega por parte de estos operadores, pero no por parte de los titulares de instalaciones fijas.
Se aclara que no hay obligación de entregar derechos de emisión respecto a las emisiones cuya captura esté comprobada y que se hayan transportado para su almacenamiento permanente a una instalación con una autorización vigente de conformidad con la legislación aplicable en materia de captura y almacenamiento geológico de carbono.
Se precisan las reglas que regirán, en ausencia de un acuerdo internacional en la materia, para el empleo de RCE y URE a efectos de cumplimiento.
– Modificación del régimen sancionador:
Se incluye al sector de aviación. Los artículos dedicados a la tipificación de las infracciones y a las sanciones se estructuran separando claramente lo correspondiente a operadores aéreos y a instalaciones fijas. El ejercicio de la potestad sancionadora en el caso de los operadores aéreos será responsabilidad del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, que deberá recabar, en todo caso, el informe de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea. El incumplimiento de la obligación de cada operador aéreo de disponer de un plan de seguimiento de los datos de toneladas-kilómetro que haya sido aprobado por la autoridad competente imposibilita el adecuado seguimiento y control de los datos de toneladas-kilómetro, y por tanto la asignación gratuita de derechos de emisión.
La única novedad que afecta tanto a instalaciones fijas como a operadores aéreos hace referencia a la actualización de la multa que debe pagarse en caso de incumplimiento de la obligación de entrega de derechos de emisión. Dicha multa, que toma el valor inicial de 100 € por cada tonelada de CO2 emitida en exceso, deberá actualizarse a partir del 1 de enero de 2013 de acuerdo con el Índice de Precios al Consumo Europeo.
– Regulación de aspectos específicos del funcionamiento del régimen para la aviación que difieren del régimen general
No se precisa disponer de un régimen de autorización de emisión de gases de efecto invernadero para el sector de la aviación. En su lugar, las medidas para el seguimiento y la notificación se establecen en planes de seguimiento.
El año de referencia para la solicitud de asignación, denominado año de seguimiento, para los periodos de comercio 2012 y 2013-2020 será 2010 y, para periodos subsiguientes, coincidirá con el año natural que finalice 24 meses antes del periodo de comercio. Los operadores aéreos deberán presentar propuestas de planes de seguimiento para sus emisiones y toneladas-kilómetro ante el Ministerio de Fomento al menos con cuatro meses de antelación respecto al comienzo de cada periodo de comercio. La aprobación de los planes corresponderá al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, previo informe del Ministerio de Fomento.
La cantidad de derechos de emisión para la aviación se determina a escala comunitaria. El cálculo y publicación de dicha cantidad corresponde a la Comisión europea, de acuerdo con lo establecido en la directiva 2008/101/CE. El volumen total de derechos se determina partiendo de las emisiones históricas de la aviación. La cantidad total de derechos de aviación para los periodos 2012 y 2013-2020, será del 97% y 95% de las emisiones históricas de la aviación respectivamente.
El método de asignación predominante será la asignación gratuita mediante la aplicación de parámetros de referencia. Véase el Capítulo IX de la norma para conocer las especificidades del método.
– Introducción de un mecanismo de exclusión de pequeños emisores:
Se establece un mecanismo para la exclusión de pequeños emisores y hospitales, siempre y cuando cumplan una serie de requisitos entre los que se encuentra la implantación de medidas equivalentes de reducción de las emisiones y la implantación de un sistema de seguimiento y notificación de las emisiones. Se prevé que se determine por vía reglamentaria la concreción de qué debe entenderse por medidas equivalentes. En este contexto, se entiende por pequeño emisor la instalación que haya notificado menos de 25.000 toneladas de dióxido de carbono en cada uno de los tres años anteriores a aquel en que debe presentarse la solicitud de asignación para el período. Asimismo, en el caso de instalaciones donde se realizan actividades de combustión, deberán tener capacidad térmica nominal inferior a los 35 MW. La exclusión de las instalaciones cuyos titulares así lo hayan solicitado es competencia de las Comunidades Autónomas, si bien se exige informe favorable del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino.
El texto de la disposición adicional quinta pasa a establecer la posibilidad de que, mediante desarrollo reglamentario, se permita la expedición de reducción de emisiones conseguidas en proyectos que se ubican en el territorio nacional y que hacen referencia a actividades no cubiertas por el anexo I de esta Ley.
– Introducción de un mecanismo de compensación por costes derivados del incremento del precio de la electricidad:
Por último, se introduce una disposición adicional sexta relativa a la eventual compensación de costes indirectos. En el contexto que nos ocupa, se entiende por costes indirectos los derivados del incremento del precio de la electricidad por la implantación del comercio de derechos de emisión. Como consecuencia de dicho incremento pudiera ocurrir que sectores industriales intensivos en consumo eléctrico quedasen expuestos a un riesgo significativo de fugas de carbono. Para los casos donde el riesgo se deriva principalmente del aumento de los costes indirectos, la Ley prevé la posibilidad de que el Gobierno establezca la creación de un mecanismo de compensación de estos costes que prevenga la aparición de las fugas de carbono.
– Nuevas disposiciones transitorias y finales en la Ley 1/2005.
La disposición transitoria octava establece el plazo para que las instalaciones que se incorporarán al régimen a partir de 2013, como consecuencia de la ampliación del ámbito de aplicación, soliciten autorización de emisión de gases de efecto invernadero.
La directiva 2008/101/CE prevé un régimen transitorio de un año, 2012, para la participación de las actividades de aviación en el comercio de derechos de emisión. Las disposiciones transitorias novena a decimocuarta regulan este régimen.
Por último, se incorporan también novedades, en la disposición final tercera, que habilita al Gobierno para que dicte las disposiciones de desarrollo de la Ley. Se introduce, específicamente, la posibilidad de modificar reglamentariamente el anexo I con el objeto de excluir a los operadores aéreos de terceros países que hayan adoptado medidas para reducir el impacto de la aviación en el cambio climático, siempre que de conformidad con la directiva 2008/101/CE la Comisión haya adoptado una decisión en ese sentido.
– Modificación del ámbito de aplicación y de los anexos III y IV.
El anexo I, relativo al ámbito de aplicación, cambia de forma significativa. Además de las actividades de aviación, se incluyen sectores industriales nuevos, como la producción de aluminio, cobre, zinc y metales no férreos en general, el secado y calcinado de yeso, la producción de ácido nítrico, ácido adípico, glioxal y ácido glioxálico, amoniaco, compuestos orgánicos de base, hidrógeno y carbonato sódico, y la captura, transporte por tubería, y almacenamiento de CO2. Asimismo, aparecen por primera vez en el ámbito de aplicación gases distintos del CO2: los perfluorocarburos en la producción de aluminio, y el óxido nitroso en la fabricación de algunos productos en la industria química.
En lo que a las actividades de aviación se refiere, el ámbito de aplicación se extiende a los operadores aéreos que realicen vuelos con origen o despegue en un aeródromo situado en el territorio de un Estado miembro al que aplique el Tratado o un Estado del Espacio Económico Europeo, que no les sean de aplicación ninguna de las excepciones establecidas en el cuadro del anexo I, y que bien sean titulares de una licencia de explotación válida concedida por el Ministerio de Fomento o bien, no siendo titulares de una licencia de explotación concedida por un Estado miembro de la Unión Europea, la mayor parte de sus emisiones de dióxido de carbono durante el año de referencia sean atribuibles a España. Se entenderá por año de referencia, a estos efectos, en relación con un operador que haya iniciado sus actividades en la Comunidad Europea después del 1 de enero de 2006, el primer año natural de operaciones, y en los demás casos, el año natural que comienza el 1 de enero de 2006. La directiva 2008/101/CE establece que la Comisión europea deberá publicar una lista de operadores aéreos y Estados miembros responsables de su gestión según los criterios contemplados en la directiva y que la actualizará y publicará antes del 1 de febrero de cada año. La citada lista se tomará en consideración a la hora de determinar los operadores aéreos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley.
Respecto a los residuos urbanos y peligrosos, se aclara que la exclusión afecta sólo a las instalaciones donde se incinera este tipo de residuos.
Asimismo, es novedad relevante la exclusión de las instalaciones que usan exclusivamente biomasa. A este respecto, se entiende que una unidad usa exclusivamente biomasa aunque utilice combustibles fósiles para el arranque y parada.
Se adopta una interpretación de la instalación de combustión exhaustiva, que incluye cualquier dispositivo donde se oxidan combustibles, incluyendo las actividades directamente asociadas, como el lavado de gases residuales.
Finalmente, en lo que respecta al cambio del ámbito de aplicación, se modifica la definición del sector cerámico de manera que pasa a aplicarse sólo el primero de los tres umbrales o condiciones de inclusión que debían satisfacerse para que la instalación estuviera afectada por este régimen.
Los anexos III y IV, relativos a los principios del seguimiento y notificación de emisiones y a los criterios de la verificación, se completan con secciones dedicadas a las actividades de aviación.
Entrada en vigor:
El pasado día 7 de julio de 2010, entraron en vigor los apartados uno, dos [definiciones a) a e), g), i), j) y l) a v)], cinco, seis, diez, once, trece, dieciséis a veinticuatro, veintisiete a treinta y ocho, treinta y nueve (en lo que respecta a los apartados 6 y 7 del anexo I y la actividad 29 del cuadro del anexo I) y cuarenta y uno a cuarenta y tres de la nueva norma.
Los apartados nueve, doce, catorce y quince del artículo único entrarán en vigor el 1 de enero de 2012.
Los apartados dos [en lo que respecta a las definiciones f), k), w) y x)], cuatro, siete, ocho, veinticinco, veintiséis y treinta y nueve (en lo que respecta a los apartados 1 a 5 del anexo I y las actividades 1 a 28 del cuadro del anexo I) del artículo único entrarán en vigor el 1 de enero de 2013.
Normas afectadas:
Quedan derogados a partir del 1 de enero de 2013 los artículos 2.h) y 9 a 13 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
Régimen Transitorio:
La nueva redacción que los apartados cinco y seis del artículo único que la Ley 13/2010, de 5 de julio introducen en los artículos 4 y 5, respectivamente, de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, no se aplicará a las autorizaciones de emisión que sean válidas únicamente para el periodo 2008-2012, las cuales se regirán por la redacción original de los citados preceptos.
La asignación a titulares de instalación de derechos de emisión correspondientes al periodo 2008-2012 se regirá por lo previsto en la redacción original del Capítulo IV de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, y no por la introducida por el apartado diez del artículo único de la Ley 13/2010, de 5 de julio.
La nueva redacción que los apartados dieciocho, diecinueve y veintiuno del artículo único de la Ley 13/2010, de 5 de julio, introducen en los artículos 30, 31 y 35, respectivamente, de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, no se aplicará en lo relativo a las agrupaciones de instalaciones las cuales regirá la redacción original de los citados preceptos.
