Ley 7/2020, de 2 de julio, de la Agencia de la Naturaleza de Cataluña
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: DOGC número 8171 de 7 de julio de 2020
Palabras clave: Biodiversidad. Espacios naturales. Convenio diversidad biológica. Gobernanza ambiental. Ecosistemas. Infraestructura verde. Patrimonio natural. Conservación.
Resumen:
El marco internacional establece metas y obligaciones concretas para los gobiernos en materia de conservación y uso sostenible del medio natural y de la biodiversidad. A nivel mundial, las Naciones Unidas promovieron el Convenio sobre la diversidad biológica durante la Cumbre de la Tierra de 1992, y son varios los documentos — planes, protocolos y decisiones— que lo desarrollan, entre los cuales el Plan estratégico de la diversidad biológica 2011-2020, aprobado en 2010, que establece los objetivos de Aichi, y el Plan de acción de los gobiernos subnacionales, ciudades y otras autoridades locales 2011-2020, aprobado en 2010, que insta a los gobiernos a coordinarse, a todos los niveles, del estatal al local, para ser efectivos en la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica. También la Agenda global de desarrollo sostenible 2030, aprobada en 2015, incluye objetivos relevantes en el ámbito de la biodiversidad, vinculando explícitamente por primera vez el desarrollo sostenible con la conservación del patrimonio natural. En Europa, la Unión Europea promueve la Estrategia sobre biodiversidad hasta 2020, aprobada en 2011 —y ha previsto una nueva estrategia hasta el 2030—, adoptando el Convenio sobre la diversidad biológica y vinculando el desarrollo de la red Natura 2000 a la consecución de seis objetivos básicos de conservación. La Estrategia europea insta a la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y los estados miembros a adoptar medidas para detener la pérdida de biodiversidad.
Asimismo, Cataluña ha establecido su propia Estrategia del patrimonio natural y la biodiversidad 2030, aprobada por el Acuerdo GOV/54/2018, de 17 de julio, que establece como línea de actuación prioritaria número 64 la creación de la Agencia del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Existe, también, una demanda social creciente de protección y de gestión del patrimonio natural de Cataluña, una exigencia de calidad del entorno natural y una percepción ciudadana, que ha crecido en los últimos años, de acuerdo con la encuesta semestral sobre medio ambiente y ciudadanía que promueve el Departamento de Territorio y Sostenibilidad, del hecho de que los esfuerzos que destina el Gobierno a la conservación del patrimonio natural son manifiestamente insuficientes. Esta demanda tiene, también, un significativo componente económico en la medida que el patrimonio natural tiene una importancia estratégica para algunos sectores de actividad, como el del turismo, y para el desarrollo local de una parte muy importante del territorio catalán.
Cataluña acoge 741 hábitats diferentes. En cuanto a responsabilidad internacional, es preciso recordar que 94 hábitats y 57 especies presentes en Cataluña son de interés comunitario y 83 especies de aves están incluidas en el anexo I de la directiva relativa a las aves. Con relación a su superficie, el territorio catalán es enormemente rico en cuanto a biodiversidad, con más de cuatrocientas especies de animales vertebrados, más de diez mil especies de animales invertebrados y más de cuatro mil plantas vasculares. En concreto, Cataluña tiene doce veces más hábitats de interés comunitario por unidad de superficie que el conjunto de España, seis veces más que Italia, tres veces más que Portugal, trece veces más que Francia, catorce más que Suecia o Gran Bretaña y quince más que Alemania. El patrimonio natural es, en consecuencia, un rasgo distintivo de Cataluña y un activo estratégico que se debe proteger y gestionar adecuadamente.
El 32% del territorio catalán está protegido por el Plan de espacios de interés natural, el cual incluye los espacios de la red Natura 2000 y los espacios naturales de protección especial, como los parques naturales. Los ecosistemas de estos territorios, y los procesos y especies que los conforman, no son unidades aisladas, sino conectadas por la matriz del territorio, y constituyen globalmente la red llamada infraestructura verde.
En conjunto, es una superficie importante que se debe planificar, ordenar y gestionar adecuadamente, con la colaboración de los propietarios y de las políticas sectoriales que inciden sobre el territorio. A pesar de la recuperación de algunos ecosistemas, entre los cuales algunos forestales y arbustivos, que están en expansión, los indicadores sobre el estado de la biodiversidad y el patrimonio natural demuestran que Cataluña continúa perdiendo biodiversidad. El cálculo para Cataluña del índice Planeta Vivo, un indicador sobre el estado de la biodiversidad mundial adoptado por el Convenio sobre la diversidad biológica y los objetivos de Aichi, basado en el seguimiento de las tendencias poblacionales de especies de vertebrados terrestres, de agua dulce y marinos, evidencia una grave tendencia regresiva, con una disminución del 22% de las poblaciones de 258 especies de vertebrados e invertebrados para el período 2002-2016. Cataluña tiene una red significativa de centros y grupos de investigación especializados en el estudio de diferentes ramas del patrimonio natural y en su conservación y gestión, que se debe coordinar, reforzar y vincular más y mejor con la toma de decisiones y la gestión diaria. Los datos aportados por estos grupos de investigación de Cataluña reflejan que las pérdidas de biodiversidad más significativas están produciéndose en los hábitats agrarios, de agua dulce y litorales, como consecuencia directa de la actividad humana. La pérdida de biodiversidad y la degradación del patrimonio natural ponen en riesgo la provisión de servicios ecosistémicos, que son básicos para la salud y el bienestar de la sociedad, como la polinización, la fijación de carbono, la amortiguación de inundaciones, la purificación del agua o la protección de los recursos pesqueros. Solo desde la perspectiva económica, el coste de oportunidad por incumplir el objetivo de la Unión Europea de detener la pérdida de la biodiversidad para 2020 se calcula en 50.000 millones de euros anuales.
En definitiva, Cataluña tiene un patrimonio natural excepcional en el contexto europeo y, por lo tanto, una gran responsabilidad —también legal— de protección y gestión. Los diversos indicadores en materia de biodiversidad evidencian el deterioro de la situación y una tendencia general negativa. La superficie protegida y que debe atenderse representa el 32% del territorio catalán. Los retos de planificación, ordenación y gestión son ingentes y, con respecto a los dos últimos, en la mayor parte están aún pendientes de abordar.
La protección de la naturaleza no es una política accesoria, porque afecta a una parte muy importante del territorio, de su desarrollo económico y del bienestar de la sociedad, razón por la cual debe ser entendida como una oportunidad y un factor de desarrollo y de calidad de país, y en ningún caso como una carga. La complejidad de la gestión del medio natural y la biodiversidad, dada la dinámica variable de los sistemas naturales, exige altas capacidades de coordinación y ejecución, especialmente en un contexto de cambio global. El hecho de que la política de patrimonio natural en Cataluña haya sido históricamente infrafinanciada y haya tenido una capacidad de actuación insuficiente, a diferencia de la gobernanza establecida en otros ámbitos de las políticas ambientales, como el del agua o los residuos, junto a la insuficiencia de las estructuras administrativas clásicas, justifica plenamente la necesidad de crear una agencia de la naturaleza de Cataluña.
Este no es un planteamiento singular ni excepcional, dado que esta solución se ha dado en muchos países del entorno de Cataluña. De hecho, todos los países que han promovido, desde hace décadas, una política fuerte y activa en el ámbito del patrimonio natural han creado estructuras de gobernanza dotadas de plena autonomía y capacidad de actuar. El caso más reciente es el de Francia, país que puso en marcha su agencia para la biodiversidad en 2017.
La gestión del medio natural es de una gran complejidad, particularmente en un territorio secularmente humanizado y densamente poblado como Cataluña. Las políticas que tienen por objetivo la conservación del patrimonio natural —concepto que va desde la preservación y la protección hasta la restauración o el uso sostenible— tienen un evidente componente transversal, ya que mantienen una estrecha relación con las políticas de ordenación del territorio, las agrarias y ganaderas, las cinegéticas y pesqueras, las turísticas, las de infraestructuras, las energéticas y las fiscales, entre otras.
La gestión del medio natural, para ser efectiva, debe combinar la aplicación de conocimientos científicos con el uso de instrumentos y tecnologías propios del mundo de la ingeniería, la sociología, la economía, el urbanismo, la educación o la comunicación, de modo que, por un lado, debe resolver la transferencia de conocimiento de la investigación a la gestión y, por otro, debe dotarse de una organización pluridisciplinaria e interdisciplinaria. Esta realidad casa mal con la rigidez de plazas adjudicadas a cuerpos técnicos de la Administración tradicional de la Generalidad.
La dinámica variable de los sistemas naturales y de la biodiversidad exigen un alto grado de capacidad de actuación, incluso para hacer frente a eventuales emergencias, como las invasiones biológicas, la adaptación al cambio climático o determinadas amenazas a elementos patrimoniales de primer orden. La Administración pública debe ser ágil a la hora de actuar, porque de ello puede depender el logro de los objetivos últimos de las políticas de conservación. La gestión de todos los servicios e infraestructuras de que se ha dotado Cataluña a lo largo de tres décadas, como los centros de información, documentación e interpretación de los parques naturales y demás estructuras de ordenación del uso público, los centros de recuperación de fauna salvaje, la cría en cautividad de especies amenazadas, el cumplimiento de la normativa comunitaria en los espacios de la red Natura 2000 y el desarrollo de todo tipo de acciones de gestión de las especies, los hábitats, el patrimonio geológico y los espacios naturales protegidos, exige altas capacidades de coordinación y ejecución en un contexto de cambio global.
Desde un punto de vista operativo, durante más de veinticinco años de experiencia desde la creación del Departamento de Medio Ambiente, se ha puesto de manifiesto la insuficiencia de las estructuras administrativas clásicas para abordar con eficacia y eficiencia los aspectos indicados. La conservación del patrimonio natural no se encuentra en manos únicamente de la Generalidad. En sintonía con las nuevas formas de participación ciudadana en los asuntos colectivos y con las nuevas tendencias en la gobernanza de las políticas públicas, hoy las diputaciones y demás entes locales, los consorcios mixtos entre la Generalidad y los entes locales, las entidades de custodia del territorio y demás entidades del tercer sector ambiental, los propietarios, las fundaciones, las empresas de servicios y las consultoras, los centros académicos y de investigación, y las diversas formas de voluntariado ciudadano forman un rico y complejo ecosistema organizativo, imposible de encajar con las envejecidas estructuras todavía vigentes.
En la esfera económica, la creación de la Agencia de la Naturaleza de Cataluña debe generar un impacto positivo. Por un lado, debe permitir una mejor financiación de las políticas del medio natural y la apertura hacia nuevas fuentes de financiación más allá de las estrictamente presupuestarias. Por otro, debe mejorar la agilidad, eficiencia y eficacia en la gestión presupuestaria.
Finalmente, es importante recordar que, en los últimos veinticinco años, la administración encargada de la planificación y gestión del patrimonio natural no ha gozado de la integridad y la continuidad necesarias para poder definir y ejecutar una política sólida y estructural. En varias ocasiones se han dividido equipos y repartido funciones entre departamentos, se han juntado de nuevo y con diferentes combinaciones, han cambiado de departamento y de orientación, se ha priorizado y despriorizado su actuación. Este permanente ir y venir ha consumido muchas energías, ha impedido poner unos cimientos sólidos, ha dejado muchas líneas de trabajo inconclusas y ha sido causa de una gran pérdida de conocimiento y experiencia.
La creación de la Agencia de la Naturaleza de Cataluña debe permitir aprovechar las numerosas oportunidades ambientales, económicas y sociales derivadas de la conservación de la naturaleza. Para dar respuesta a las necesidades que se han mencionado, es necesaria y puede ser muy útil la creación de un organismo estable y con un cierto grado de independencia y capacidad de actuación que pueda optimizar los recursos disponibles y aumentar la eficacia de la Administración; un organismo orientado a la acción, que resuelva la insuficiencia de las estructuras administrativas clásicas, tal y como ya ha sucedido en muchos de los países de referencia en el ámbito de las políticas ambientales.
La creación y las funciones de la Agencia de la Naturaleza de Cataluña se enmarcan en las competencias que el artículo 144 del Estatuto de autonomía de Cataluña otorga a la Generalidad.
Entrada en vigor: Aprobación estatutos en el plazo de un año.
Enlace: Ley 7/2020, de 2 de julio, de la Agencia de la Naturaleza de Cataluña
