Ley de presupuestos mínimos de adaptación y mitigación al cambio climático global: Ley 27520
Autor: Juan Claudio Morel. Profesor Titular de Derecho Ambiental de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN sede Tandil) Argentina
Fuente: Boletín Oficial de la República Argentina 20/12/2019 N° 99081/19
Temas Clave: Cambio Climático
Resumen: Ley del Congreso de la Nación Argentina que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar acciones, instrumentos y estrategias adecuadas de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático en todo el territorio nacional en los términos del artículo 41 de la Constitución Nacional
Comentario:
En este artículo se estudia la técnica desarrollada por el Congreso de la Nación Argentina para enfrentar los desafíos que impone el cambio climático a través de la recientemente sancionada Ley sobre este tópico.
MARCO TÉORICO: La materia ambiental en la Argentina tiene su primer marco en el artículo 41 de la Constitución federal de 1994 que establece…” Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los “presupuestos mínimos” de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”…
El contexto legal con el cual tiene que tamizarse la hermenéutica sobre cambio climático es el convencional que en términos del artículo 31 de la Constitución de la Argentina, llevan jerarquía supra legal, no obstante que por costumbre o práctica administrativa el Congreso preste conformidad al Ejecutivo para la ratificación de los Tratados mediante leyes. En este contexto se encuentran la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático aprobada por Ley 24.295, Protocolo de Kyoto por Ley 25.438 y el denominado Acuerdo de París aprobado por Ley 27.270 por el que la Argentina asumió el compromiso de formular y actualizar regularmente programas nacionales tendientes a mitigar el cambio climático y facilitar
la adaptación a sus efectos. Sobre este punto válido es destacar el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 891/2016 que creó el Gabinete Nacional de Cambio Climático para articular políticas en la materia. No se puede ignorar el contexto que brinda la Ley General del Ambiente 25.675 y Ley 25.831 de Información Pública Ambiental. No obstante, ello es dable advertir reiteración de estos términos antes que reenvíos.
Ahora bien, si se aplica la misma lógica que la del art 41 constitucional transcripto, claro está que, si de protección ambiental se refiere, las Provincias pueden proteger más, pero nunca menos, pero esta ley les impone el corsé de actuar en el seno de un Gabinete Nacional específico.
OBJETO: Esta Ley actúa sobre el Cambio Climático (Art 3 inc a) entendido como la Variación del clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana, que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad climática natural observada durante períodos de tiempo comparables. También sobre los Gases de Efecto Invernadero (Art 3 inc f) entendidos como “gases integrantes de la atmósfera, de origen natural y antropogénico, que absorben y emiten radiación de determinadas longitudes de ondas del espectro de radiación infrarroja emitido por la superficie de la Tierra, la atmósfera y las nubes.
ÁMBITO DE APLICACIÓN: Todo el Territorio de la República Argentina con disposiciones de orden público (Art 5º).
COMPETENCIA: El artículo 6° de la Ley establece las Autoridades de Aplicación en la Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable o el organismo de mayor jerarquía con competencia ambiental que la reemplace. En el ámbito local, es autoridad de aplicación de la presente ley, el organismo que las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires determinen para actuar en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones. Es importante destacar que la norma en cuestión resuelve un tema que había quedado en blanco y determina que la misma Autoridad de Aplicación lo es para la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, del Protocolo de Kioto, Acuerdo de París, y todo otro tratado internacional en materia de cambio climático
AUTORIDAD DE APLICACIÒN: Este punto se encuentra desdibujado porque se sustrae la labor de la Administración Pública Ambiental por otra denominada Gabinete Nacional de Cambio Climático (Art 16) que aplica un llamado Plan Nacional (Art 16) que debemos entender como la política que debiera llevar a cabo la Autoridad de Aplicación Ambiental a través de un consejo asesor. De modo que no queda claro si estamos ante la creación Ad Hoc de un ministerio paralelo en temas ambientales. Como sea, se reafirma la política gubernamental desde 2016 de reafirmar a este Gabinete Nacional de Cambio Climático creado por Decreto 891/ 2016 (que otorga facultades llamativas por su amplitud) que esta ley no ha derogado por lo que cabe entender que permanece vigente y establece una reglamentación impropia de esta nueva especie en el zoológico legal, un reglamento que reglamenta una ley que todavía no existía en el momento de la firma del reglamento (3 años antes). La principal suspicacia que crea este Gabinete es que funciona in genere como una comisión asesora en donde el poder político se desdibuja y en consecuencia toda decisión que pueda depender de tamaño grupo puede demorar inusitadamente. Se establece la facultad de un Reglamento Interno que de haber sido dictado no se ha dado a conocer. En un punto, cabe preguntarse por las facultades del Consejo Federal de Medio Ambiente de permanecer en vigencia este tertium genus en el Derecho Administrativo Nacional.
PRINCIPIOS: El Art 4º de la Ley en comentario reitera principios de la Declaración de Rio 92 y enfatiza su presencia en las políticas de adaptación y mitigación, refiere al conocido principio “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, también hace referencia al principio de “transversalidad del cambio climático en las políticas de Estado” en el sentido integracional de políticas públicas a los fines de evitar contradicciones entre las políticas públicas y privadas. El principio de “prioridad” se afirma en referencia a un diseño de las políticas que tenga en miras a los grupos sociales más carenciados, y finalmente una medida de sentido común insertada en el denominado principio de “complementación”, que dispone tal acción coordinada entre los dos verbos principales de esta ley que son de mitigación y adaptación.
NOVEDADES: Esta ley, participa de la creación de una batería de institutos y organismos que pueden despertar interés según las intenciones de cada Gobierno. Para ello hay que esperar la reglamentación y el perfil del nuevo ministro que acaba de asumir. De todas maneras, las nuevas figuras han sido creadas, son las que siguen:
-Gabinete Nacional de Cambio Climático con la función de articular entre las áreas del gobierno nacional la implementación del plan nacional de adaptación y mitigación que será elaborado por el Poder Ejecutivo a través de quien designe, pero no dice la Cartera del Ambiente (Art 16).
– Consejo Asesor. Que tiene naturaleza externa, es permanente y de carácter consultivo convocado por el Gabinete El Gabinete Nacional de Cambio Climático con función de asistir y asesorar en la elaboración de políticas públicas relacionadas con la presente ley (Art 12). Sus recomendaciones obligan al Gabinete que para obviarlas deberá hacerlo por decisión fundada (Art 14) No existe obligación de información por los organismos gubernamentales nacionales que sí tiene el Gabinete en mérito al art 15.
– “Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático”, elaborado por la Autoridad de Aplicación. El Gabinete Nacional de Cambio Climático debe coordinar la implementación del Plan, el cual debe actualizarse con una periodicidad no mayor a los cinco (5) años (Art 16). Asimismo, se obliga al PEN a organizar un informe anual (Art 27) en complemento al ordenado por la Ley General del Ambiente en el orden nacional (Art 18 Ley 25675).
– “Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático” como instrumento para el diagnóstico y desarrollo de planes de respuesta en las diferentes jurisdicciones y para garantizar la transparencia del inventario nacional de gases de efecto invernadero y monitoreo de medidas de mitigación (Art 17). Los organismos que integran el Poder Ejecutivo Nacional están obligados a dar información en forma exhaustiva a la a la Autoridad de Aplicación y al Gabinete (Art 15).
– Participación: Cada jurisdicción debe promover procesos de participación entre todos los involucrados y actores interesados que conduzcan a la definición de las mejores acciones de adaptación y mitigación al Cambio Climático, como facilitar y proporcionar asistencia técnica a los actores públicos y privados ingresados en el tema; planificación participativa; sensibilización pública; fortalecer a los actores (Art 25).
-COFEMA: Se reiteran para este organismo creado por la Ley General del Ambiente las funciones ya adjudicadas por la Ley madre en una insistencia que no ha sido explicada y en las que solo cabe observar la reiteración de medidas para hacer cumplir esta Ley como todas las demás de presupuestos mínimos (Art 28).
-Presupuesto. Se incorpora al presupuesto anual federal (Art 29).
FINANCIAMIENTO: Es de lamentar la falta de una política de financiamiento que provenga de la captación de fondos con sistemas de bonos o deducción de impuestos o cargas para quienes contribuyan a bajar emisiones y en todo caso a mantener paisajes que hacen de sumidero de los gases abordados por esta ley. Estas medidas de financiamiento han sido relegadas y así en lugar de aprovechar el espacio legal para aprobar medidas que siempre cuesta sancionar después, se presentó como facultad de este aparentemente todopoderoso Súper Gabinete de Cambio Climático la de: “Inciso e) Diseñar y promover incentivos fiscales y crediticios a productores y consumidores para la inversión en tecnología, procesos y productos de baja generación de gases de efecto invernadero”, se podría haber creado medios de financiamiento.
CONCLUSIÓN: La ley sub examen es la primera en la Argentina sobre el tema, y es para recibirla con beneplácito y esperar buenos resultados a medida que comience a dar sus primeros pasos y sus mentores y gestores conozcan sus resortes para hacerla funcionar. Ello, a pesar del curioso y complejo sistema de toma de decisiones administrativo que se ha generado porque toda declaración de principios luego tiene que ingresar en el Estado y éste procesar, y gestionar. En este último punto es donde advertimos probables dificultades para su funcionamiento. Un excelente diagnóstico también debe ser ejecutado de manera excelente para modificar la realidad, que es de lo que se trata. Pareciera que la situación del COFEMA debiera ser abordada en la reglamentación, para que tenga una inserción más clara en el trabajo que se espera.
Enlace web: Ley de presupuestos mínimos de adaptación y mitigación al cambio climático global: Ley 27520
