Sentencia 149/2020, de 22 de octubre de 2020, del Pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Juan José Gonzalez Rivas)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE. Núm. 305. Viernes 20 de noviembre de 2020
Palabras clave: Caza. Especies cinegéticas. Plan General de Caza. Periodo hábil. Separación de poderes. Ley singular. Principio interdicción.
Resumen:
El objeto de discusión planteado, versa sobre la posible inconstitucionalidad del artículo único, la disposición transitoria y la derogatoria de la Ley 9/2019 de 28 de marzo de modificación de la Ley 4/1996 de caza en la Comunidad Autónoma de Castilla y León. La actora es la sección primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León.
En dicho artículo, en su apartado 1 modifica el art. 7 («Especies cinegéticas y cazables»); el apartado 2 el capítulo II del título VI («Del Plan General de Caza de Castilla y León»); el apartado 3 da nueva redacción al art. 42 («Limitación de los periodos hábiles de caza»); el apartado 4 añade el art. 42 bis («Otras medidas de protección de especies cazables»); el apartado 5 establece el anexo I, que determina las especies cinegéticas, y el 6 incorpora el anexo II, en el que se regulan los periodos y días hábiles para la caza. La disposición transitoria establece que «en tanto se apruebe el plan general de caza de Castilla y León, la caza se practicará conforme a las disposiciones de esta ley». También se impugna la disposición derogatoria.
Para la Actora, los preceptos aludidos, al regular el ejercicio de la caza de modo autosuficiente, impide a los tribunales el ejercicio de su potestad de juzgar y ejecutar. Considera que dicha Ley no respeta la jurisprudencia constitucional.
Otra alegación era que esta ley ha sido dictada como consecuencia de que la propia Sala adoptó una medida cautelar que imposibilitaba la práctica de la caza en Castilla y León.
En su auto de planteamiento, la Sala expone que la ley se dicta con el objetivo de posibilitar la práctica de la actividad cinegética y dejar sin efecto a la medida cautelar adoptada. Por este motivo entiende que esta norma infringe el principio de separación de poderes al vulnerar el art. 117.3 CE en relación con el art. 24.1 CE; el derecho a la ejecución y al cumplimiento de las resoluciones judiciales (arts. 118 y 24.2 CE) y el principio de interdicción de la arbitrariedad que consagra el art. 9.3 CE.
Por otro lado, tanto la Junta de Castilla y León, las Cortes de Castilla y León, y la Fundación Artemisa aducen que la cuestión planteada no cumple los requisitos procesales y por este motivo solicitan su inadmisión y subsidiariamente su desestimación, así como el Colegio Oficial de Ingenieros de Montes. Mientras que, por otro lado, es el fiscal general del Estado quien interesa su estimación y que el tribunal declare la nulidad e inconstitucionalidad de los preceptos aludidos al considerar que vulneran los arts. 9.3, 24.1, 117.3 y 118 CE.
Sobre las causas de inadmisibilidad alegadas y de la solicitud de acumulación formulada.
En este sentido, la Junta de Castilla y León considera que no procede plantear la cuestión en la pieza de medidas de cautelares porque, la única ley que hay que aplicar es la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Por ello, considera que la cuestión no cumple los requisitos procesales exigidos en el art. 35 LOTC, pues no se ha formalizado en el momento procesal oportuno. Las Cortes de Castilla y León sostiene que no es relevante para resolver el referido recurso.
El Tribunal responde que el término «fallo» que utiliza el art. 163 CE equivale a la decisión, que ponga fin a un proceso o resuelva un incidente de forma definitiva. En relación al mencionado art. 35.2 LOTC, establece que «el órgano judicial solo podrá plantear la cuestión una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, o la resolución jurisdiccional que procediese».
La doctrina mantenida hasta ahora por el Tribunal Constitucional determina que la cuestión de inconstitucionalidad haya de considerarse formulada en el momento procesal oportuno, y según se ha manifestado, la Sala ha planteado la cuestión en el momento inmediatamente anterior a la resolución del recurso de reposición interpuesto contra el auto por el que se acordó la medida cautelar de suspensión del decreto impugnado.
Esta conclusión conlleva, a su vez, estimar que la cuestión se ha presentado en el momento procesal debido, al haberse interpuesto en momento inmediatamente anterior a dictar la decisión que ha de resolver el referido recurso reposición.
La segunda de las causas solicitadas de inadmisibilidad, las Cortes de Castilla y León plantea que al no haber especificado en la providencia en la que se otorgó audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal los preceptos concretos de la Ley 9/2019 de cuya inconstitucionalidad duda no evacuó debidamente el trámite de audiencia (art. 35.2 LOTC). Por este motivo solicita que se inadmita la presente cuestión de inconstitucionalidad.
El criterio del Tribunal es la admisión de excepciones cuando “el defecto en que incurre la providencia de apertura del trámite de audiencia no alcanza a producir confusión en los destinatarios, de modo que estos pueden superar ese defecto”.
En el caso que nos ocupa, la Sala otorgó trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal «sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación a la Ley 9/2019, de 28 de marzo, de modificación de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de caza de Castilla y León […] en los términos que a continuación se indican».
Por todo lo expuesto, y tras examinar las alegaciones planteadas en el trámite de audiencia, no se aprecia que la Sala ha llevado a cabo este trámite les haya creado confusión sobre el alcance de las dudas de constitucionalidad planteadas por el órgano judicial, por lo que ha de considerase debidamente evacuado.
Por todo lo anterior, se rechazan las causas de inadmisibilidad aducidas.
Por su parte, el Colegio Oficial de Ingenieros de Montes, que es parte en este proceso constitucional, solicita la acumulación de la presente cuestión de inconstitucionalidad al recurso de inconstitucionalidad núm. 3993-2019 interpuesto por el Defensor del Pueblo. Para la acumulación de procesos, (art. 83 LOTC) atribuye al Tribunal por economía procesal evitar dividir la contingencia de la causa, por lo que no se exige la tramitación conjunta de estos procesos, y por consiguiente, no es admitido por el Tribunal.
Se alega el carácter de ley singular de la Ley 9/2019, de 28 de marzo.
Para la Sala, la Ley se trata de una ley singular de las denominadas autoaplicativas porque incorpora a su articulado la regulación de la actividad cinegética que antes estaba regulada reglamentariamente. También atribuye este carácter a la ley cuestionada porque considerada que se ha dictado en atención a un supuesto de hecho concreto y singular.
Para este punto, el Tribunal se remite a la sentencia dictada en el mismo día por el recurso planteado por el Defensor del Pueblo. En resumen, considera que no concurren las circunstancias necesarias «para que una ley pueda ser calificada como ley singular por ser autoaplicativa no es suficiente con que esta norma pueda aplicarse directamente sin precisar desarrollo reglamentario ni actos intermedios de aplicación; es preciso, además, que a través de la ley se realice una actividad “materialmente administrativa”.
Por consiguiente, para el Tribunal ni el artículo único de la Ley 9/2019 ni sus disposiciones transitoria y derogatoria pueden ser calificados como leyes singulares.
Otra de las cuestiones alegadas trata sobre la vulneración de los art. 117.3 y art. 24.1 CE y del principio de separación de poderes.
En el auto recurrido se sostiene que la Ley 9/2019, de 28 de marzo, al regular de manera autosuficiente el ejercicio de la actividad cinegética, impide a los tribunales el ejercicio de su potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE), vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) e infringe el principio de separación de poderes. Al otorgar rango de ley a una materia regulada por reglamento, impide que el Poder Judicial pueda controlar la determinación de las especies cinegéticas y cazables; la de los periodos y días hábiles para cazar y el resto de la regulación de la actividad cinegética.
Tras argumentar jurisprudencia al respecto, para el Tribunal, ni el principio de exclusividad de jueces y magistrados en el ejercicio de la actividad jurisdiccional (art. 117.3) ni el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) ni tampoco el principio de separación de poderes impide que el legislador pueda dictar una regulación general que pueda tener incidencia en los procesos en curso.
En relación a la posible vulneración del derecho a la ejecución y cumplimiento de las resoluciones judiciales (arts. 118 y 24.2 CE)
También establece el auto de planteamiento que la Ley 9/2019, vulnera los arts. 118 y 24.2 CE porque impide la ejecución y cumplimiento del auto de 21 de febrero de 2019, por el que la Sala acordó la suspensión cautelar del Decreto 10/2018, de 26 de abril, impugnado en el proceso a quo.
Según manifiesta la actora, los preceptos cuestionados de la Ley 9/2019, al regular el ejercicio de la actividad cinegética en Castilla y León, posibilitan el ejercicio de la caza en la referida comunidad, lo que determina que no pueda cumplirse la suspensión acordada por el citado auto, pues esta resolución, al suspender la eficacia del Decreto 10/2018, que regulaba aspectos esenciales para el ejercicio de la caza, impedía que esta actividad pudiera ejercerse en Castilla y León.
Sin embargo, el tribunal no comparte esta argumentación, pues la circunstancia de que, como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 9/2019, pueda practicarse la caza en Castilla y León no conlleva el incumplimiento del auto que acordó la suspensión cautelar de la eficacia del Decreto 10/2018, de 26 de abril.
Al adoptar la medida cautelar, esta determinó que, al suspenderse la norma que en aquel momento regulaba aspectos esenciales para la práctica de la caza, esta actividad no pudiera realizarse. Pero según el Tribunal, a pesar de esa resolución, no se impide que el legislador pueda dictar una ley que regule la actividad cinegética y permita su ejercicio. Que una nueva regulación pueda determinar la pérdida de objeto del incidente de medidas cautelares que ha dado lugar al planteamiento de esta cuestión de inconstitucionalidad no convierte esta norma en una ley singular que tenga como objeto evitar el cumplimiento de una resolución judicial.
Con relación a la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE).
Argumenta la Sala que la Ley 9/2019, de 28 de marzo, se trata de una ley que ha sido dictada sin ninguna razón que la haya justificado. Como respuesta, el Tribunal no constata que el objeto que se pretende regular carezca de explicación racional por lo que, (conforme a la jurisprudencia del constitucional), ha de rechazarse la alegación por la que se aduce que la ley cuestionada es arbitraria y por este motivo vulnera el art. 9.3 CE.
Insiste el Tribunal, que el propio legislador, en la exposición de motivos de la ley, da cuenta de las razones por las que ha considerado pertinente su aprobación: «la actividad cinegética constituye el medio más eficaz para reducir los daños ocasionados por la fauna silvestre sobre los cultivos, la ganadería, los accidentes de tráfico y evitar posibles epizootias y zoonosis».
Así como que «la caza es determinante para la conservación del patrimonio natural y el equilibrio de los ecosistemas y de la fauna» y por ello declara que «la gestión de las poblaciones cinegéticas se impone como una medida fundamental para la conservación de las especies más amenazadas». Junto a estos argumentos se señala, además, que la actividad económica derivada de la caza constituye una fuente de riqueza importante para las comarcas rurales de Castilla y León, especialmente para las menos industrializadas y pobladas, por lo que esta actividad contribuye a evitar la despoblación del medio rural.
Por lo anteriormente expuesto, y como establece la STC 148/2020, FJ 5, en este caso, «el legislador ha establecido la regulación que ahora se impugna atendiendo a unos fines y objetivos que forman parte de una orientación de política general, cuya determinación corresponde al órgano legislativo y que no constituyen la respuesta ad casum de determinadas resoluciones judiciales», lo que a ojos del Tribunal, se resume en que no se puede considerar que la Ley 9/2019 sea contraria al principio de interdicción de la arbitrariedad que consagra el art. 9.3 CE.
En conclusión, se decide desestimar la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) a) El Partido Animalista contra el Maltrato Animal (PACMA) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 10/2018, de 26 de abril, por el que se modifica el Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se regula la conservación de especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre. El recurso fue admitido a trámite. b) En el escrito de demanda se interesó la suspensión del decreto impugnado. Por auto de 21 de febrero de 2019 la Sala acordó adoptar la medida cautelar solicitada y, en consecuencia, suspendió la eficacia del reglamento recurrido. La Comunidad Autónoma de Castilla y León interpuso recurso de reposición contra este auto.”
“(…) e) El Ministerio Fiscal, por escrito de 15 de mayo de 2019, manifestó que no se oponía al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. La parte recurrente, el PACMA, por escrito de 20 de mayo de 2019, interesó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. La Fundación Artemisan formuló alegaciones el 27 de mayo de 2019, solicitando a la Sala que no planteara la presente cuestión. El Colegio Oficial de Ingenieros de Montes, en su escrito de 27 de mayo de 2019, se opuso también a su planteamiento. f) La representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, presentó un escrito el 23 de mayo de 2019 por el que desistía del recurso de reposición presentado el 5 de mayo de 2019 contra el auto de 21 de febrero de 2019. El 27 de mayo de 2019 presentó otro escrito por el que solicitaba que, en el supuesto de que la Sala estimara su solicitud de desistimiento, revocara la medida cautelar acordada por auto de 21 de febrero de 2019. En el supuesto de que el desistimiento formulado fuera rechazado, que revocara la citada medida cautelar. Subsidiariamente solicitó que no se planteara la cuestión de inconstitucionalidad.”
“(…) Una vez efectuadas estas precisiones iniciales la Sala pone de manifiesto que concurren los requisitos procesales para plantear la cuestión de inconstitucionalidad. Sostiene que es posible plantear la cuestión en un incidente de medidas cautelares. Considera que esta posibilidad se deduce claramente de lo dispuesto en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) en el que se establece que «el órgano judicial solo podrá plantear la cuestión una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia o la resolución jurisdiccional que procediese».”
“(…)Por otra parte, el Tribunal ha insistido en la necesidad de plantear la cuestión «antes de aplicar el órgano promotor los preceptos cuya constitucionalidad cuestiona», pues «cuando no se respeta esta exigencia pierde sentido este singular proceso constitucional dirigido a verificar la compatibilidad de normas legales con la Constitución con carácter prejudicial, esto es, antes de proceder a su aplicación en un caso concreto» (AATC 198/2016, de 29 de noviembre, FJ 3, y 39/2019, de 21 de mayo; en este sentido, entre otras muchas, STC 269/2015, de 17 de diciembre, FJ 2).”
“(…) La Ley 9/2019, de 28 de marzo, regula de forma abstracta y general determinados aspectos de la actividad cinegética en la citada comunidad autónoma, sin que afecte a este carácter que las determinaciones que en ella se establecen puedan tener incidencia en procesos en curso.”
“(…)Por otra parte, se aduce que la aprobación de la ley cuestionada no responde a una situación excepcional que no pudiera ser abordada a través de los instrumentos ordinarios que dispone la administración. Asimismo, se afirma que el legislador no ha dado ninguna explicación de por qué era preciso elevar de rango normativo la regulación que contenía el Decreto 10/2018. Por todo ello considera que la ley carece de razonabilidad y por este motivo es contraria al principio de interdicción de la arbitrariedad que consagra el art. 9.3 CE”
“(…) De manera que, conforme declara la STC 100/2015, de 28 de mayo, FJ 5, “no corresponde a este tribunal interferirse en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de toda justificación (STC 156/2014, FJ 6)”».”
“(…)Estas razones, según se afirma en la parte expositiva de la Ley 9/2019, de 28 de marzo, han determinado que el legislador considerase necesario dotar de un marco jurídico estable a esta actividad estableciendo las especies definidas como cinegéticas, fijando los periodos y días hábiles para el ejercicio de la caza y estableciendo «un régimen complementario de protección de estas especies que garantice que el ejercicio de la caza no comprometa el estado de conservación de estas en su área de distribución».”
Comentario del Autor:
Vuelve el Tribunal Constitucional a declarar la constitucionalidad de la Ley autonómica de Caza en un proceso en el que también estaban personadas las Cortes regionales, la Fiscal General del Estado, el Colegio Oficial de Ingenieros de Montes y la Fundación Artemisan.
El Tribunal recoge el mismo planteamiento que empleó en la primera sentencia de 22 de octubre donde se desestimó el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Defensor del Pueblo.
Manifiesta que la aprobación de la Ley de Caza no vulnera ni el principio de legalidad ni el de tutela judicial efectiva. Respecto su posible consideración como ley singular, manifiesta que no puede calificarse como tal, ni siquiera porque el contenido de la ley tuviera consecuencias en el incidente de suspensión cautelar que previamente fue acordado por la Sala.
Para el Tribunal, no se han vulnerado los artículos 117 y 118 de la Constitución en relación a la tutela judicial efectiva, ni vulnera el principio de separación de poderes entre legislativo y judicial.
Enlace web: Sentencia 149/2020, de 22 de octubre de 2020, del Pleno del Tribunal Constitucional
