Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 2018 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases (art. 15): el Derecho de la Unión Europea no se opone a una normativa nacional que obliga a los importadores de productos envasados a contribuir a un Fondo medioambiental en función de los envases que ponen en el mercado
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia, inmaculada.revuelta@uv.es
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Novena), Asunto C-104/17, ECLI:EU:C:2018:188
Temas Clave: envases y residuos de envases; principio “quien contamina, paga”; productos envasados; tributos; importadores y distribuidores
Resumen:
La petición trae causa del litigio entre una mercantil (“Cali Esprou”) y la Administración ambiental de Rumanía, relacionado con la legalidad de la contribución exigida a aquélla en aplicación de la normativa de envases y residuos de Rumanía, que se calculó en función de los envases que puso en el mercado rumano durante los años 2013 y 2014.
El Tribunal de Rumanía dudaba de la compatibilidad de la normativa interna con el artículo 15 de la Directiva 94/62 y el principio “quien contamina paga”, al exigir a operadores económicos que importan productos envasados una contribución que se calcula en función de la diferencia de peso entre, en primer lugar, la cantidad de residuos de envases correspondiente a los objetivos mínimos de recuperación de energía y de valorización mediante reciclado; y, en segundo lugar, la cantidad de residuos de envases efectivamente recuperada o reciclada.
El Tribunal de Justicia, conforme a la su jurisprudencia previa en la materia y teniendo en cuenta la naturaleza incitativa de la normativa cuestionada, no aprecia motivos de incompatibilidad con el Derecho de la Unión Europea. En primer lugar, se remite a la doctrina consolidada que establece que la Directiva 94/62, en aplicación del principio “quien contamina, paga” no solo se proyecta sobre los responsables directos de la producción de residuos sino también sobre los que contribuyen a producir residuos, como los importadores y distribuidores de los productos envasados. En segundo lugar, concluye que la normativa es acorde con los objetivos de la Directiva, al incitar mediante el método de cálculo utilizado a reducir los envases puestos en el mercado nacional y favorecer la valorización o el reciclado de tales residuos; y, por último, no aprecia motivos de infracción del art. 110 TFUE, al gravarse los residuos de envases según criterios objetivos, sin distinguir en función de su origen o destino.
Destacamos los siguientes extractos:
“22. (…) el principio de que quien contamina paga, al que se refieren el artículo 15 y el considerando vigésimo noveno de la Directiva 94/62 (…) no solo concierne a quienes son directamente responsables de la producción de residuos, sino que tiene un alcance más amplio. Concierne igualmente a quienes contribuyen a esa producción de residuos, lo que incluye a los importadores y distribuidores de los productos envasados (véase, por analogía, la sentencia de 30 de marzo de 2017, VG Čistoća, C‑335/16, EU:C:2017:242, apartado 24 y jurisprudencia citada).
28. De este modo, la contribución controvertida en el litigio principal responde a los objetivos perseguidos por la Directiva 94/62, en particular en la medida en que tiene por objeto la reducción de la eliminación final de los residuos a la que se refieren el artículo 1, apartado 2, y el considerando segundo de la citada Directiva, por una parte, favoreciendo la valorización o la incineración de residuos de envases en incineradoras con recuperación de energía y de valorización mediante reciclado y, por otra parte, disuadiendo, mediante un gravamen pecuniario, el incumplimiento de los objetivos mínimos de valorización o de incineración en incineradoras con recuperación de energía y de valorización mediante reciclado.
29. Asimismo, una contribución como la controvertida en el litigio principal se ajusta claramente al principio de que quien contamina paga, consagrado en el artículo 15 de la Directiva 94/62. En efecto, la contribución controvertida en el litigio principal, según está descrita en el apartado 26 de la presente sentencia, hace recaer un gravamen pecuniario sobre quienes ponen en el mercado nacional envases que exceden de determinados objetivos mínimos de recuperación de energía y de valorización mediante el reciclado de los residuos. Según la resolución de remisión, del artículo 9, apartado 1, letra d), del Decreto-ley n.º 196/2005 y del punto 11 del anexo de la Orden n.º 578/2006, por la que se aprueba el método de cálculo de las contribuciones y tributos debidos al Fondo Medioambiental, en su versión modificada, se desprende que tal gravamen solo se aplica a quienes ponen dichos envases por primera vez en el mercado, y no a quienes intervienen posteriormente. Además, el referido gravamen únicamente se impone en la medida en que no se respeten los objetivos mínimos de recuperación de energía y de valorización mediante el reciclado de los residuos.
30. De ello se deduce que una contribución como la controvertida en el litigio principal es conforme tanto con los objetivos de la Directiva 94/62 como con el principio de que quien contamina paga, en el sentido del artículo 15 de la citada Directiva.
31. No puede invalidar esta conclusión la alegación formulada por Cali Esprou ante el tribunal remitente, basada en que un agente económico que no interviene en los envases de los productos importados y puestos en el mercado rumano no es «quien contamina», en el sentido del principio de que quien contamina paga.
32. En efecto, tal como se desprende del apartado 22 de la presente sentencia, el principio de que quien contamina paga tiene un alcance que se extiende a los importadores y a los distribuidores de los productos envasados, y no está limitado a quienes intervienen en los envases de los productos de que se trata. Los importadores y distribuidores, al margen de si intervienen o no sobre los envases, han contribuido a la puesta de residuos, en forma de envases, en el mercado nacional.
33. Confirma esta conclusión una interpretación sistemática de la Directiva 94/62. Un agente económico como el del litigio principal, que no interviene en los envases de los productos importados y puestos en el mercado rumano, está contemplado por dicha Directiva, que, en su artículo 3, punto 11, define los «agentes económicos» de modo amplio, incluyendo, en particular, «los importadores, los comerciantes y los distribuidores».
34. Por tanto, un Estado miembro puede, sin violar el principio de que quien contamina paga consagrado en el artículo 15 de la Directiva 94/62, exigir el pago de una contribución como la descrita en el apartado 26 de la presente sentencia, a los agentes económicos que no intervienen en los envases que ponen en el mercado nacional.
35. Procede añadir que el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 15 de la Directiva 94/62 no realiza una armonización exhaustiva de las medidas nacionales en los ámbitos regulados por ella, sino que, tal como se ha recordado en el apartado 20 de la presente sentencia, habilita al Consejo para aprobar instrumentos económicos con el fin de fomentar la realización de los objetivos definidos en dicha Directiva o, a falta de tales medidas, a los Estados miembros, «respetando las obligaciones derivadas del Tratado». Así pues, esa disposición también requiere la aplicación de las disposiciones pertinentes del Tratado FUE (sentencia de 12 de noviembre de 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, apartado 47).
36. A este respecto, del artículo 110 TFUE se desprende, por un lado, que ningún Estado miembro gravará los productos de los demás Estados miembros con tributos internos superiores a los que graven los productos nacionales similares y, por otro lado, que ningún Estado miembro gravará los productos de los demás Estados miembros con tributos internos que puedan proteger indirectamente otras producciones.
37. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que una carga pecuniaria constituye un tributo interno en el sentido del artículo 110 TFUE si forma parte de un sistema general de tributos internos que gravan sistemáticamente ciertas categorías de productos, según criterios objetivos aplicados con independencia del origen o de los productos (véanse, en particular, las sentencias de 8 de junio de 2006, Koornstra, C‑517/04, EU:C:2006:375, apartado 16, así como de 8 de noviembre de 2007, Stadtgemeinde Frohnleiten y Gemeindebetriebe Frohnleiten, C‑221/06, EU:C:2007:657, apartado 31).
40. De ello se deduce que la contribución controvertida en el litigio principal constituye un tributo interno en el sentido del artículo 110 TFUE.
42. Ahora bien, de la resolución de remisión se deduce que la contribución controvertida en el litigio principal grava los residuos de envases según criterios objetivos, aplicados con independencia de su origen o su destino. En efecto, están sujetos a tal contribución los agentes económicos que ponen en el mercado nacional productos envasados, sin tomar en consideración el origen de los mismos. Además, la resolución de remisión no proporciona prueba alguna de que tal contribución pueda gravar los residuos de envases de productos importados en mayor medida que los residuos de envases de productos nacionales.
43. Del conjunto de consideraciones anteriores se deduce que el artículo 15 de la Directiva 94/62 y el principio de que quien contamina paga que ese artículo ejecuta no se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que impone a un agente económico que no interviene en los envases que pone en el mercado una contribución calculada en función de la diferencia de peso entre, por una parte, la cantidad de residuos de envases correspondiente a los objetivos mínimos de recuperación de energía y de valorización mediante reciclado y, por otra parte, la cantidad de residuos de envases efectivamente recuperada o reciclada.
Comentario de la Autora:
La Sentencia confirma la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia sobre el alcance amplio del principio “quien contamina paga”, en el ámbito de los envases y residuos de envases determinado en la Directiva 94/62, al proyectarse no solo sobre los fabricantes sino también sobre los distribuidores e importadores de productos envasados. Merecen destacarse los desarrollos sobre el art. 110 del TFUE.
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