Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 2018, que desestima el recurso de anulación interpuesto por Polonia contra la Decisión (UE) 2015/1814, relativa al establecimiento y funcionamiento de una reserva de estabilidad del mercado en el marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala segunda), Asunto C-5/16, ECLI:EU:C:2018:483
Temas Clave: gases de efecto invernadero; comercio de emisiones; reserva de estabilidad; seguridad jurídica; confianza legítima; proporcionalidad
Resumen:
Polonia interpuso recurso de anulación contra la Decisión por la que se creó en 2015 una reserva de estabilidad del mercado del derechos de emisión de la Unión, basándose en los siguientes motivos: 1º) Infracción del artículo 192.2.1 c) TFUE, por haberse empleado el procedimiento legislativo ordinario pese a tratarse de una medida que afecta de forma significativa a la elección entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general del abastecimiento energético de los Estados; 2º) Vulneración del principio de cooperación leal y de las competencias del Consejo establecidas en el artículo 15 TUE, por contradecir las conclusiones del Consejo Europeo de 23 y 24 de octubre de 2014; 3º) Vulneración de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima; 4º) Vulneración del principio de proporcionalidad, por adoptarse medidas de reducción de emisiones más ambiciosas que las exigidas por el Derecho internacional y la Directiva 2003/87; y, 5º) Incumplimiento de la obligación de analizar debidamente los efectos de la decisión impugnada en los Estados y en el mercado del comercio de derechos de emisión.
El Tribunal de Justicia desestima todas las alegaciones. En primer lugar, la Sentencia, aplicando los criterios de control consagrados sobre la elección de la base jurídica de los actos de las Instituciones concluye que el empleo del art. 192.1 TFUE es correcto, pues el legislador de la Unión perseguía corregir las deficiencias del sistema de comercio de emisiones y no influir en la selección de las fuentes de energía por los Estados ni en la estructura del abastecimiento. En segundo lugar, entiende que las declaraciones del Consejo no pueden condicionar las opciones normativas del legislador de la Unión.
En tercer lugar, el Tribunal tampoco aprecia que la Decisión vulnere los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y proporcionalidad, de conformidad con su jurisprudencia consolidada en la materia. Centrándonos en el principio de confianza legítima, la Sentencia concluye que no se dan los presupuestos necesarios para entender vulnerado este principio general del Derecho de la Unión conforme a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia pues las Instituciones no dieron garantías de que el funcionamiento del régimen de comercio de emisiones no se modificaría. En cuanto al principio de proporcionalidad y partiendo del reconocimiento de un amplio margen de apreciación al legislador de la Unión para adoptar medidas técnicas en ámbitos de gran complejidad técnica, como el comercio de emisiones y el carácter limitado del control judicial de las mismas, no encuentra ningún motivo que ponga de manifiesto que la opción normativa elegida fuera más allá de lo necesario. Máxime cuando la demandante no demostró, en modo alguno, que sus inconvenientes fueran desproporcionados respecto de sus ventajas.
Por último, considera que no era obligatorio analizar los efectos de la medida en todos los Estados.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 61. Se trata esencialmente de una intervención puntual del legislador destinada a poner remedio a una debilidad estructural del RCDE que podría impedir a dicho sistema cumplir su función incentivadora de la inversión para reducir las emisiones de dióxido de carbono en condiciones económicas eficaces y ser un motor para la innovación hipocarbónica que contribuya a la lucha contra el cambio climático.
69. Por consiguiente, tal y como señaló el Abogado General en el punto 24 de sus conclusiones, en la medida en que la REM tan solo se ha concebido como un complemento o una corrección del RCDE, el legislador de la Unión pudo basar fundadamente la Decisión impugnada en el artículo 192 TFUE, apartado 1.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración de las competencias del Consejo Europeo definidas en el artículo 15 TUE y en el incumplimiento de la obligación de cooperación leal
83. A este respecto, es preciso recordar que el artículo 15 TUE, apartado 1, afirma que la misión del Consejo Europeo consiste en dar «a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y [definir] sus orientaciones y prioridades políticas generales». Este artículo precisa que dicha institución «no ejercerá función legislativa alguna».
85. Pues bien, tal como observó el Abogado General en el punto 33 de sus conclusiones, interpretar la remisión a la propuesta de la Comisión de 2014 como una orden del Consejo Europeo de no instaurar la REM hasta 2021 tendría como consecuencia, por un lado, reducir al Parlamento Europeo y al Consejo a meros órganos de registro de las conclusiones del Consejo Europeo y, por otro, reconocer a este último la facultad de interferir directamente en el ámbito legislativo, vulnerando el principio de atribución de facultades consagrado en el artículo 13 TUE, apartado 2.
86. Además, la supuesta repercusión de la naturaleza «política» de las Conclusiones del Consejo Europeo en la facultad legislativa del Parlamento Europeo y del Consejo no puede constituir un motivo de anulación de la Decisión impugnada por el Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo, C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631, apartado 145).
89. En efecto, según se desprende del apartado 85 de la presente sentencia, la interpretación propuesta por el Estado miembro demandante vulneraría las competencias legislativas del Parlamento y del Consejo, haciendo primar el respeto de la voluntad política expresada por el Consejo Europeo.
90. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, la cooperación leal entre las instituciones de la Unión consagrada en el artículo 13 TUE, apartado 2, debe ejercerse respetando los límites de las facultades que los Tratados confieren a cada institución. Por lo tanto, la obligación impuesta por esta disposición no modifica las referidas facultades (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias de 14 de abril de 2015, Consejo/Comisión, C‑409/13, EU:C:2015:217, apartado 64 y jurisprudencia citada, y de 6 de octubre de 2015, Consejo/Comisión, C‑73/14, EU:C:2015:663, apartado 84 y jurisprudencia citada). Por consiguiente, esta cooperación no puede impedir a una institución de la Unión ejercer sus competencias confiriéndoselas a otra institución.
Sobre el tercer motivo, basado en la violación de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima
113. En el caso de autos procede señalar que no se dio a los operadores económicos participantes en el RCDE ninguna garantía que justificara que pudieran tener una confianza legítima en que el número de derechos de emisión no sería modificado durante los períodos de comercio.
114. Para empezar, tal y como ponen de manifiesto las instituciones demandadas, varias disposiciones de la Directiva 2003/87 prevén explícitamente que pueda resultar necesario adaptar las normas relativas al RCDE.
117. El artículo 29 de la misma Directiva se refiere expresamente a la posibilidad de que la Comisión detecte que el mercado no funciona adecuadamente y se lo comunique al Parlamento Europeo y al Consejo en un informe que podrá ir acompañado, si procede, de propuestas de mejora.
118. Pues bien, procede señalar que ninguna de estas disposiciones limitan la facultad de intervención del legislador de la Unión durante los períodos de comercio.
123. En consecuencia, tal y como observó el Abogado General en el punto 42 de sus conclusiones, en el momento de la adopción de la Directiva 2003/87 o de la Directiva 2009/29, que la modificó, no se otorgaron garantías de que el funcionamiento del RCDE, inicialmente descrito, sería siempre el mismo o que no podría ser modificado más que al término de cada período de comercio de derechos de emisión.
132. A este respecto, el considerando 3 del Reglamento n.º 176/2014 dispone, en particular, que «deben tenerse en cuenta los cambios excepcionales en los elementos que determinan el equilibrio entre la demanda y la oferta de derechos de emisión».
133. La propuesta de la Comisión de 2014 contiene una evaluación de impacto en la que se describe el desequilibrio estructural del RCDE y se hace mención de la necesidad de adoptar medidas normativas. En dicha evaluación de impacto se estudiaron varias opciones de intervención, algunas de las cuales mencionan una fecha de entrada en funcionamiento de la REM anterior a 2021.
134. Además, al menos desde la publicación del informe sobre el estado del mercado del carbono en 2012, el público tenía conocimiento de la existencia de un grave defecto en el funcionamiento del RCDE en lo que concierne a su capacidad para crear una señal de precios. El referido informe mencionaba dos tipos de medidas para solventar los problemas identificados, a saber, por una parte, la revisión del calendario de subastas como medida a corto plazo y, por otra parte, la adopción de medidas estructurales, con seis variantes, entre las cuales figuraba la opción de retirar, con carácter permanente, un porcentaje concreto de los derechos de emisión durante el tercer período de comercio del RCDE.
135. Pues bien, habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede declarar que un operador económico prudente y diligente no podía esperar que el marco legislativo de que se trata permaneciera inmutable y que las instituciones de que se trata no adoptaran ninguna medida para poner remedio al desequilibrio estructural que caracterizaba al RCDE antes de 2020.
136. En estas circunstancias, procede desestimar por infundado el tercer motivo del presente recurso
Sobre los motivos cuarto y quinto
150. Con carácter preliminar se debe destacar que, en un contexto técnico complejo y cambiante, el legislador de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, en particular en cuanto a la apreciación de hechos de carácter científico y técnico de gran complejidad para determinar la naturaleza y el alcance de las medidas que adopte, mientras que el control del juez de la Unión debe limitarse a examinar si, al ejercer esa facultad de apreciación, dicho legislador incurrió en error manifiesto o desviación de poder o, también, si este rebasó manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. En tal contexto, el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación de los hechos de carácter científico y técnico efectuada por el legislador, a quien el Tratado encomendó dicha tarea, por la suya propia (sentencia de 8 de julio de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, apartado 28).
151. Además, la amplia facultad de apreciación del legislador de la Unión, que implica un control judicial limitado de su ejercicio, no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base (sentencias de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, C‑310/04, EU:C:2006:521, apartado 121, y de 8 de julio de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, apartado 33).
152. No obstante, dicho control judicial, a pesar de su alcance limitado, requiere que las instituciones de la Unión de las que emane el acto controvertido puedan demostrar ante el Tribunal de Justicia que el acto fue adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual supone la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular mediante el acto en cuestión (sentencias de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, C‑310/04, EU:C:2006:521, apartado 122, y de 8 de julio de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, apartado 34).
153. De lo anterior resulta que dichas instituciones deben estar en condiciones, cuando menos, de aportar y exponer de manera clara e inequívoca los datos de base que debieron tenerse en cuenta para fundamentar las medidas del referido acto que son objeto de impugnación y de los que dependía el ejercicio de su facultad de apreciación (sentencia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, C‑310/04, EU:C:2006:521, apartado 123).
154. A este respecto, procede señalar que el informe sobre el estado del mercado del carbono en 2012 fue la primera pieza que permitió comprender el problema relacionado con el excedente de derechos de emisión en el marco del RCDE y que analizó las posibles respuestas normativas. Siguió a este análisis, en enero de 2014, la evaluación de impacto que acompañaba a la propuesta de la Comisión de 2014.
155. En contra de lo que afirma la República de Polonia, de dicha evaluación se desprende que la Comisión examinó de manera detallada, en el punto 6 de esta, distintas opciones para poner remedio al desequilibrio que caracterizaba al RCDE y varias subopciones constituidas por variantes de dichas opciones.
156. Procede señalar además que, en lo que respecta, en particular, a la opción que prevé la creación de la REM, la Comisión analizó igualmente, en el punto 7.1.3 de la evaluación de impacto, varias hipótesis que preveían distintas fechas de entrada en funcionamiento de dicha reserva, mientras que la evaluación de los criterios relativos a la definición de los umbrales para la puesta en circulación de los derechos de emisión o para su incorporación en la referida reserva fue objeto de los puntos 6.2.3.2 y 7.1 de dicha evaluación.
157. Además, de la evaluación mencionada se desprende igualmente que la Comisión examinó en detalle toda una serie de aspectos económicos y sociales relacionados con las distintas opciones contempladas.
158. Así, el punto 7.2.3 de la referida evaluación de impacto recoge conclusiones relativas al efecto de la REM en la evolución de los precios de los derechos de emisión. Los puntos 7.3 y 7.4 de esta evaluación exponen las consideraciones relativas a las subastas y a la competitividad. El punto 7.4.2 de la citada evaluación se refiere más concretamente a los efectos indirectos potenciales sobre el precio de la electricidad, mientras que su punto 7.5 versa sobre los efectos sociales y los efectos sobre el mercado laboral. Por último, el punto 7.6 de la misma evaluación analiza las incidencias sobre el medio ambiente.
159. Procede recordar asimismo que el Tribunal de Justicia ha declarado que las evaluaciones de impacto no vinculan ni al Parlamento ni al Consejo (sentencia de 8 de julio de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, apartado 57).
160. De los autos remitidos al Tribunal de Justicia resulta que el legislador tuvo también en cuenta otros datos a los que tuvo acceso durante las negociaciones que precedieron a la adopción de la Decisión impugnada.
163. De cuanto antecede resulta que, durante el procedimiento legislativo, el Parlamento y el Consejo tuvieron en cuenta los datos científicos disponibles para ejercer efectivamente su facultad de apreciación.
164. Tal y como subrayaron las instituciones demandadas, algunos talleres y reuniones relativos a la REM organizados por las instituciones de la Unión eran públicos o, cuando menos, su contenido fue dado a conocer al público. Además, también se organizaron consultas públicas cuando la Comisión elaboró su propuesta de decisión.
165. En todo caso, tal como aducen fundadamente el Consejo y el Parlamento, ha de precisarse que el carácter no público de algunas consultas no pone en entredicho la legalidad de la Decisión impugnada, puesto que el legislador no puede ignorar los hechos que figuren en documentos que no sean públicos o que hayan sido mencionados en reuniones que no hayan sido públicas.
166. Además, tal y como observó al Abogado General en el punto 54 de sus conclusiones, no puede reprocharse al Parlamento, al Consejo y a la Comisión que no hayan tenido en cuenta la situación supuestamente particular de la República de Polonia en relación con el mercado del carbono.
167. En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el legislador no está obligado a tener en cuenta la situación particular de un Estado miembro cuando el acto de la Unión tiene impacto en todos los Estados miembros y, a la vista de los objetivos que persigue, exige que se garantice un equilibrio entre los distintos intereses en juego. Por tanto, la búsqueda de tal equilibrio tomando en consideración la situación de todos los Estados miembros de la Unión, y no la situación particular de un solo Estado miembro, no puede considerarse contraria al principio de proporcionalidad (véase, por analogía, la sentencia de 18 de junio de 2015, Estonia/Parlamento y Consejo, C‑508/13, EU:C:2015:403, apartado 39).
168. De ello se deduce que el legislador disponía de elementos suficientes, en el sentido de la jurisprudencia recordada en los apartados 152 y 153 de la presente sentencia, para elegir las opciones que figuran en la Decisión impugnada.
169. En lo que respecta, más concretamente, al cuarto motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad, procede recordar que dicho principio forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión y exige que los medios utilizados por una disposición del Derecho de la Unión permitan alcanzar el objetivo legítimo perseguido por la normativa de que se trate y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo (sentencia de 17 de octubre de 2013, Billerud Karlsborg y Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, apartado 34 y jurisprudencia citada).
170. El Tribunal de Justicia ha precisado igualmente, en lo que se refiere al control judicial de esos requisitos, que, tal y como se ha declarado en el apartado 150 de la presente sentencia, es preciso no obstante reconocer al legislador de la Unión una amplia facultad discrecional cuando debe intervenir en una materia en la que ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones complejas. Por lo tanto, en el control judicial del ejercicio de dicha competencia, el Tribunal de Justicia no puede sustituir la apreciación del legislador de la Unión por la suya propia. A lo sumo, solo podrá censurar la opción normativa elegida por este si resulta ser manifiestamente errónea o si los inconvenientes que causa a ciertos operadores económicos son desmesurados en comparación con las ventajas que pueda presentar por otro lado (sentencia de 17 de octubre de 2013, Billerud Karlsborg y Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, apartado 35 y jurisprudencia citada).
171. Pues bien, tal y como se ha recordado en el marco de la apreciación del primer motivo de recurso, la Decisión impugnada pretende garantizar el buen funcionamiento del RCDE y mejorar la capacidad de la Directiva 2003/87 para permitir la realización de los objetivos perseguidos por esta última a partir de la fecha de entrada en funcionamiento de la REM y sin limitación en el tiempo.
175. El mecanismo previsto por la Decisión impugnada resulta pues adecuado para conseguir el objetivo de reducir la volatilidad del mercado de los derechos de emisión, sin ir más allá de lo necesario para lograrlo.
176. Así, la opción normativa elegida por el legislador de la Unión no resulta manifiestamente errónea, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 170 de la presente sentencia.
177. Por último, la República de Polonia no ha demostrado que los inconvenientes derivados de esta elección sean desproporcionados respecto de las ventajas que esta presenta por otro lado, debido, por una parte, a la inexistencia de un vínculo directo entre la REM y la determinación del precio de los derechos de emisión y, por otra parte, al hecho de que la estabilización del precio de los derechos de emisión se inscribe manifiestamente en el objetivo de la Decisión impugnada.
178. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar igualmente los motivos cuarto y quinto por carecer de fundamento y, en consecuencia, el recurso en su totalidad.
Comentario de la Autora:
La Sentencia reviste interés por los desarrollos que contiene sobre el régimen de comercio de derechos de emisión.
Documento adjunto:
