Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 22 de febrero de 2018, que declara el incumplimiento de Polonia de la Directiva 2008/50, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, por superar los niveles de concentración de partículas PM10 en el aire en varias zonas, no adoptar medidas eficaces para solucionarlo lo antes posible y transposición parcialmente incorrecta
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Tercera), Asunto C-336/16, ECLI:EU:C: 2018:94
Temas Clave: Calidad del aire; Valores límite de emisión; Partículas PM10; Planes de calidad del aire
Resumen:
La Sentencia resuelve el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión contra Polonia, cuya demanda imputaba al citado Estado no haber cumplido los arts. 13. 1; 22.3; y, 23.1 de la vigente Directiva 2008/50, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa. En concreto, se alegaban las siguientes infracciones:
1º) Superación de los valores límite, anuales y diarios, de partículas PM10 en numerosas zonas desde 2007 hasta, al menos, 2013 (infracción del art. 13.1 de la Directiva).
2º) No contemplar los Planes de calidad del aire medidas eficaces para reducir al mínimo el período de superación de los valores límite de PM10 en el aire (infracción del art. 22.3, en relación con el Anexo XI -concentración de PM10 en el aire-).
3º) Superación de los valores límite diarios de PM10, incrementados con el margen de tolerancia en cuatro zonas entre el 1 de enero de 2010 hasta el 10 de junio de 2011.
4º) Transposición incorrecta del art. 23.1, párrafo segundo (obligación de incluir medidas en la planificación para reducir al máximo el período de superación de los niveles de emisión.
El Tribunal de Justicia acoge todas las imputaciones de la Comisión. En cuanto a la superación de los valores límite (anuales y diarios) aplicables a las concentraciones de PM10 en varias zonas entre 2007 y 2013, se fundamenta en los informes de calidad del aire presentados anualmente por el propio Estado en cumplimiento de la Directiva, dónde constaba su rebasamiento regular en las mismas en dicho período. De la misma forma, la Sentencia entiende acreditado el incumplimiento de la Directiva por la superación diaria en cuatro zonas de los niveles legales, incrementados con el margen de tolerancia (excepción), en los propios datos presentados a la Comisión en respuesta al escrito de requerimiento.
Respecto de la falta de medidas apropiadas en la planificación para reducir el período de la superación de los valores límite de PM10, el Tribunal de Justicia considera los plazos previstos excesivamente amplios (entre diez y catorce años desde su constatación) y rechaza que las circunstancias ordinarias esgrimidas (socioeconómicas y presupuestarias -inversiones técnicas de envergadura por sustitución de calderas) justifiquen dichos plazos.
Destacamos los siguientes extractos:
“63. (…) los datos resultantes de los informes anuales sobre la calidad del aire presentados por la República de Polonia en virtud del artículo 27 de la Directiva 2008/50 muestran que, entre los años 2007 y 2015 incluido, dicho Estado miembro superó regularmente, por una parte, los valores límite diarios aplicables a las concentraciones de PM10 en 35 zonas y, por otra, los valores límite anuales de tales concentraciones en 9 zonas.
64. De ello resulta que debe considerarse que el rebasamiento comprobado de este modo es continuado, sin que la Comisión deba aportar pruebas adicionales.
65. Contrariamente a lo que alega la República de Polonia, una posible tendencia parcial a la baja puesta de relieve por los datos recabados que no conduzca, sin embargo, a que dicho Estado miembro cumpla los valores límite que debe observar no permite alterar la constatación del incumplimiento que le resulta imputable a estos efectos”.
“94. “El hecho de que un Estado miembro supere los valores límite aplicables a las concentraciones de PM10 en el aire ambiente no basta, por sí solo, para considerar que dicho Estado miembro ha incumplido las obligaciones previstas en el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 (sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 107).
95. En efecto, de la referida disposición se desprende que, si bien los Estados miembros disponen de cierto margen de maniobra para determinar las medidas que han de adoptarse, éstas deben, en cualquier caso, permitir que el período en que se superen los valores límite sea lo más breve posible (sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 109 y jurisprudencia citada).
96. En estas circunstancias, ha de comprobarse, mediante un análisis caso por caso, si los planes elaborados por el Estado miembro de que se trata son conformes con el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 (sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 108).
97. En el presente asunto, ante todo, la obligación de elaborar planes de calidad del aire, en caso de superarse los valores límite aplicables a las concentraciones de PM10 en el aire ambiente, se impone al Estado miembro de que se trata desde el 11 de junio de 2010.
98. Como se desprende del apartado 63 de la presente sentencia, ya se había comprobado en esa fecha la existencia de superaciones de los valores límite en Polonia.
99. Sin embargo, consta que los planes adoptados posteriormente por la República de Polonia fijaron la expiración de los plazos previstos para poner fin a dichos rebasamientos entre los años 2020 y 2024 en función de las distintas zonas, lo que permite al Estado miembro interesado poner fin a dichas superaciones tan sólo entre diez y catorce años después de la fecha en la que se comprobaron dichos rebasamientos.
100. A este respecto, la República de Polonia sostiene que los plazos fijados están plenamente adaptados a la magnitud de las transformaciones estructurales necesarias para poner fin a las superaciones de los valores límite aplicables a las concentraciones de PM10 en el aire ambiente y destaca las dificultades vinculadas al reto socioeconómico y presupuestario que suponen las inversiones técnicas de gran envergadura que han de realizarse.
101. No obstante, si bien tales elementos pueden tomarse en consideración en el marco del equilibrio mencionado en el apartado 93 de la presente sentencia, no es menos cierto que no se ha demostrado que las dificultades mencionadas por la República de Polonia, que no revisten carácter excepcional, excluyan que hubieran podido establecerse plazos más breves, tanto más por cuanto que una gran parte de las medidas previstas están destinadas a la sustitución de calderas individuales y colectivas por instalaciones más eficaces.
102. Por lo tanto, la referida argumentación de la República de Polonia no puede, en sí, justificar plazos tan amplios para poner fin a las mencionadas superaciones teniendo en cuenta la exigencia de garantizar que el período de superación sea lo más breve posible.
104. De todo lo anterior resulta que debe acogerse la segunda imputación”.
120. De reiterada jurisprudencia se desprende que la transposición de una Directiva al Derecho nacional no exige necesariamente que se recojan de modo formal y literal sus disposiciones en una norma legal o reglamentaria expresa y específica, y que puede lograrse con un contexto jurídico general, siempre que éste asegure efectivamente la plena aplicación de la Directiva de un modo suficientemente claro y preciso (sentencia de 30 de junio de 2016, Comisión/Polonia, C‑648/13, EU:C:2016:490, apartado 73 y jurisprudencia citada).
121. A este respecto, por una parte, al haberse acogido las tres primeras imputaciones de la Comisión, procede considerar que la República de Polonia no garantiza la plena aplicación de la Directiva 2008/50. Si bien dicho Estado miembro invoca elementos del contexto jurídico nacional para afirmar que éste garantiza la correcta aplicación con respecto al cumplimiento de la exigencia derivada del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la referida Directiva, no aporta elemento de prueba alguno en apoyo de dicha alegación.
122. Por otra parte, ninguno de los planes de calidad del aire adoptados por el Estado miembro de que se trata, a nivel tanto nacional como regional, contiene la mención expresa de la exigencia de que dichos planes deben permitir limitar las superaciones de los valores límite al período más breve posible.
Comentario de la Autora:
Nueva condena por incumplimiento de la vigente Directiva de lucha contra la contaminación atmosférica debido a la superación de los niveles de emisión de partículas PM10 en un Estado miembro. El Tribunal de Justicia, al igual que ocurrió con Bulgaria (Sentencia de 5 de abril de 2017, C‑488/15) condena a Polonia por haber rebasado sistemáticamente los niveles de emisión fijados para este contaminante atmosférico en varias zonas del país y no adoptar medidas eficaces para solventar el problema lo antes posible. En este caso, la condena se produce también por la incorrecta transposición de la Directiva en este punto.
Resulta comprensible que el Tribunal de Justicia considere que razones meramente económicas no justifican el incumplimiento persistente de las obligaciones de protección ambiental que impone el Derecho de la Unión a los Estados. Máxime cuando se trata de un contaminante atmosférico muy perjudicial para la salud, que incide gravemente en el sistema cardiovascular y las vías respiratorias.
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