Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Sexta), de 22 de noviembre de 2017, asunto C-691/15, por el que se resuelve recurso de casación interpuesto por la Comisión contra sentencia del TGJUE en relación con el Reglamento (CE) n.º 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asuntos C-691/15
Temas clave: clasificación de sustancias, toxicidad, brea de alquitrán de hulla
Resumen:
Mediante recurso de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 7 de octubre de 2015, Bilbaína de Alquitranes y otros/Comisión, mediante la que dicho Tribunal anuló el Reglamento (UE) n.º 944/2013 de la Comisión, de 2 de octubre de 2013, que modifica, a efectos de su adaptación al progreso científico y técnico, el Reglamento (CE) n.º 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas, en cuanto clasifica la brea de alquitrán de hulla a elevada temperatura entre las sustancias de toxicidad acuática aguda de categoría 1 (H400) y de toxicidad acuática crónica de categoría 1 (H410).
En la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que la Comisión había incumplido su obligación de considerar todos los elementos y circunstancias pertinentes para tener debidamente en cuenta tanto el porcentaje de presencia de dieciséis componentes, hidrocarburos aromáticos policíclicos, en la brea de alquitrán de hulla como sus efectos químicos y anuló el Reglamento controvertido en la medida en que clasificaba la brea de alquitrán de hulla entre las sustancias de toxicidad acuática aguda de categoría 1 (H400) y de toxicidad acuática crónica de categoría 1 (H410).
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre la falta de motivación de la sentencia recurrida
- En el apartado 30 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que «la Comisión [había] cometido un error manifiesto de apreciación, en la medida en que, al clasificar la brea de alquitrán de hulla entre las sustancias de toxicidad acuática aguda de categoría 1 (H400) y de toxicidad acuática crónica de categoría 1 (H410) sobre la base de estos componentes, incumplió su obligación de tomar en consideración todos los datos y circunstancias pertinentes para determinar de manera adecuada la proporción en la que 16 componentes [hidrocarburos aromáticos policíclicos] están presentes en la brea de alquitrán de hulla, así como los efectos químicos de éstos».
- De los apartados 31 a 34 de dicha sentencia se desprende que el Tribunal General declaró que ni la Comisión ni la ECHA habían podido demostrar que «la Comisión [hubiera tenido] en cuenta que, con arreglo al punto 1.3 del documento informativo [anexo al dictamen del Comité de evaluación del riesgo de la ECHA], titulado “Propiedades fisioquímicas”, los componentes de la brea de alquitrán de hulla se liberaban únicamente de manera limitada, y que dicha sustancia era muy estable».
- Esta apreciación se basa en dos elementos. El primero, expuesto en el apartado 33 de la sentencia recurrida, es que ni del dictamen del Comité de evaluación del riesgo de la ECHA (en lo sucesivo, «dictamen del CER») ni del documento de información anexo a dicho dictamen se desprendía que se hubiera tenido en cuenta la baja solubilidad en agua de la brea de alquitrán de hulla. El segundo elemento, expuesto en el apartado 34 de esa sentencia, es que la clasificación de la brea de alquitrán de hulla se basaba en la presunción de que dieciséis componentes, que representan el 9,2 % de dicha sustancia, podían ser solubles en agua, mientras que, según el documento de información anexo al dictamen del CER, el porcentaje máximo de solubilidad en agua de esta sustancia es el 0,0014 %.
- Los apartados 31 a 34 de la sentencia recurrida se basan en una fundamentación jurídica que muestra, por consiguiente, de forma clara y unívoca que el Tribunal General no consideró que la Comisión hubiera recurrido equivocadamente al método sumatorio cuando adoptó el Reglamento controvertido. Al declarar, sobre la base de la fundamentación jurídica expuesta en los apartados 31 a 34 de dicha sentencia, que la Comisión cometió un error manifiesto de apreciación al aplicar el método sumatorio, el Tribunal General motivó su decisión de manera suficiente en Derecho.
La segunda parte del segundo motivo de casación plantea la cuestión de si la Comisión, cuando aplica el método sumatorio para determinar si una sustancia UVCB está incluida en las categorías de toxicidad aguda y de toxicidad crónica para el medio acuático, está obligada a limitar su examen a los elementos expresamente recogidos en el punto 4.1.3.5.5 del anexo I del Reglamento n.º 1272/2008, excluyendo cualquier otro, o si, por el contrario, en virtud de su obligación de diligencia, debe examinar detallada e imparcialmente otros elementos que, aunque no estén expresamente recogidos en estas disposiciones, sean no obstante pertinentes.
Sobre el segundo motivo basado en la infracción del Reglamento n.º 1272/2008
- (…) como declaró en esencia el Tribunal General en el apartado 23 de la sentencia recurrida, para poder clasificar una sustancia con arreglo al Reglamento n.º 1272/2008 debe reconocerse una amplia facultad de apreciación a la Comisión, habida cuenta de las evaluaciones científicas y técnicas que ha de realizar.
- Sin embargo, el ejercicio de esa facultad no está exento de control jurisdiccional. En particular, cuando una parte alega que la institución competente ha cometido un error manifiesto de apreciación, el juez de la Unión Europea debe verificar si dicha institución examinó, detenidamente y con imparcialidad, todos los elementos relevantes del asunto de que se trate, elementos que deben respaldar las conclusiones extraídas de ellos (…) En efecto, esta obligación de diligencia es inherente al principio de buena administración y se aplica de manera general a la actividad de la Administración de la Unión (…).
- En el caso de autos, es pacífico que la clasificación de una sustancia UVCB a la luz de los peligros para el medio acuático que entraña debe establecerse de acuerdo con las disposiciones del Reglamento n.º 1272/2008 que regulan la clasificación de las mezclas (…)
- Este punto establece un orden de prioridad decreciente entre esos tres métodos. Cuando, como en el caso de autos, los datos disponibles no permiten recurrir a los dos primeros, la clasificación de una sustancia UVCB debe determinarse sobre la base del método sumatorio, según las modalidades definidas en el punto 4.1.3.5.5 del anexo I del Reglamento n.º 1272/2008.
- Para las categorías de toxicidad aguda 1 y de toxicidad crónica 1, este método consiste, en esencia, en calcular la suma de las concentraciones de componentes clasificados en estas categorías, multiplicadas por un factor M. Dicho factor M se incrementa en un orden de magnitud inversamente proporcional al nivel de toxicidad de la sustancia en cuestión para reflejar el hecho de que, en virtud del punto 4.1.3.5.5.5.1 del anexo I del Reglamento n.º 1272/2008, las sustancias que están incluidas en estas categorías de riesgo «contribuyen a la toxicidad de la mezcla incluso en bajas concentraciones y por esta razón se les asigna normalmente un mayor peso en el método sumatorio de los componentes clasificados». Si la suma de concentraciones ponderadas con el factor M es superior o igual al 25 %, la sustancia considerada se clasifica como de toxicidad aguda categoría 1 o de toxicidad crónica categoría 1.
- Es cierto que el punto 4.1.3.5.5 del anexo I del Reglamento n.º 1272/2008 no prevé el recurso a criterios distintos de los expresamente establecidos en esa disposición. Sin embargo, es necesario declarar que ninguna disposición prohíbe expresamente que se tengan en cuenta otros elementos que pueden resultar pertinentes para la clasificación de una sustancia UVCB.
- Por otro lado, se desprende de los considerandos 4 a 8 del Reglamento n.º 1272/2008 que el legislador de la Unión tuvo la intención de «contribuir a la armonización mundial de los criterios de clasificación y etiquetado, no solo a escala de las Naciones Unidas, sino también mediante la incorporación a la legislación comunitaria de los criterios del SGA acordados internacionalmente». A tal fin, el anexo I de dicho Reglamento reproduce la casi totalidad de las disposiciones del SGA.
- Ahora bien, (…) el enfoque metodológico indicado para determinar la clasificación de los riesgos para el medio acuático de sustancias es delicado debido, en particular, a que «con el término sustancia se abarca una amplia gama de productos químicos, de los que muchos plantean retos difíciles a un sistema de clasificación basado en criterios rígidos». De este modo, el mencionado documento subraya los «problemas de interpretación complejos, incluso [para] los expertos», que suscita la clasificación, en particular de las sustancias denominadas «complejas o “multicomponentes”» de las que «la biodegradación, la bioacumulación, el coeficiente de reparto y la solubilidad en agua son todos ellos aspectos que presentan problemas de interpretación, donde cada componente de la mezcla puede comportarse de manera diferente».
- El legislador de la Unión integró las disposiciones del SGA en el anexo I del Reglamento n.º 1272/2008 sin manifestar la intención de apartarse de este criterio. En estas circunstancias, no se puede considerar que el legislador de la Unión haya hecho abstracción de estas limitaciones metodológicas al integrar el SGA en el Reglamento n.º 1272/2008.
- La aplicación estricta y automática del método sumatorio en todas las circunstancias puede conducir a evaluar insuficientemente la toxicidad para el medio acuático de una sustancia UCVB de la que se conozcan pocos de sus componentes. Tal resultado no puede considerarse compatible con la finalidad de protección del medio ambiente y de la salud humana que persigue el Reglamento n.º 1272/2008.
- Por consiguiente, debe considerarse que, cuando aplica el método sumatorio para determinar si una sustancia UVCB está incluida en las categorías de toxicidad aguda y de toxicidad crónica para el medio acuático, la Comisión no está obligada a limitar su apreciación a los elementos recogidos expresamente en el punto 4.1.3.5.5 del anexo I del Reglamento n.º 1272/2008, excluyendo cualquier otro, sino que, en virtud de su obligación de diligencia, está obligada a examinar con detalle e imparcialidad otros elementos que, aunque no estén expresamente previstos en dichas disposiciones, sean no obstante pertinentes.
- En el caso de autos, la Comisión, apoyada por la ECHA y los Gobiernos danés y alemán, alega que la baja solubilidad de la brea de alquitrán de hulla carece de pertinencia a fines de la aplicación del método sumatorio. En efecto, estima que el método sumatorio toma indirectamente en consideración la solubilidad de los componentes incluidos en las categorías de riesgos para el medio acuático de «toxicidad aguda» y «toxicidad crónica».
- La cuestión de si la baja solubilidad de la brea de alquitrán de hulla puede considerarse pertinente y, en este concepto, debe tenerse en cuenta para clasificar los riesgos para el medio ambiente planteados por esta sustancia es una cuestión de calificación jurídica de los hechos que es competencia del Tribunal de Justicia en el marco de su control en el procedimiento de casación.
- Sin embargo, la pérdida de fiabilidad en situaciones en las que la suma ponderada de los componentes excede el nivel de concentración correspondiente al umbral del 25 % en una proporción inferior a la relación entre el tipo de solubilidad observado a escala de la sustancia considerada en su conjunto y el porcentaje de solubilidad hipotética del 100 % es inherente a este método. En efecto, en estas situaciones, existe la posibilidad de que, en casos particulares, el método sumatorio conduzca a un resultado superior o inferior al nivel correspondiente al umbral reglamentario del 25 %, según se considere el porcentaje de solubilidad hipotética de los componentes o el de la sustancia analizada en su conjunto.
- En consecuencia, el Tribunal General declaró en el apartado 34 de la sentencia recurrida, sin incurrir en desnaturalización ni en error de calificación jurídica de los hechos, que «por tanto, en esencia, al partir de la hipótesis de que todos estos [componentes] se disuelven en agua, la Comisión basó la clasificación controvertida en el supuesto de que el 9,2 % de la brea de alquitrán de hulla podía disolverse en agua». No obstante, como se desprende del punto 1.3 del documento informativo [anexo al dictamen del CER], ese valor no es realista, dado que la tasa máxima es del 0,0014 %.»
- Al haber constatado, en el apartado 32 de la sentencia impugnada, que «ni la Comisión ni la ECHA han podido acreditar […] que […] la Comisión [tuviera] en cuenta que, con arreglo al punto 1.3, titulado “Propiedades fisicoquímicas”, del documento informativo [anexo al dictamen del CER], los componentes de la brea de alquitrán de hulla se liberan únicamente de manera limitada, y que dicha sustancia es muy estable», el Tribunal General, sin cometer error de Derecho, declaró en el apartado 30 de dicha sentencia que «la Comisión [había] cometido un error manifiesto de apreciación en la medida en que, al clasificar la brea de alquitrán de hulla entre las sustancias de toxicidad acuática aguda de categoría 1 (H400) y de toxicidad acuática crónica de categoría 1 (H410) sobre la base de sus componentes, [había] incumplido su obligación de considerar todos los elementos y circunstancias pertinentes para tener debidamente en cuenta el porcentaje de presencia de los dieciséis componentes […] de la brea de alquitrán de hulla y sus efectos químicos».
Sobre el tercer motivo de casación, basado en la infracción de los límites del control jurisdiccional y la desnaturalización de los medios de prueba
- La Comisión afirma haber adoptado el Reglamento controvertido sobre la base de una amplia panoplia de elementos científicos. Se trata, a su juicio, de elementos muy complejos que justifican la aplicación del método sumatorio. Considera que el Tribunal General, en el apartado 34 de la sentencia recurrida, sólo tuvo en cuenta, de este vasto conjunto de elementos científicos y técnicos, la frase según la cual un 9,2 % de la brea de alquitrán de hulla podía disolverse en agua para invalidar la evaluación de la Comisión. Ahora bien, este elemento es inherente al método sumatorio. Arguye que, al declarar, en ese apartado 34, que el tipo máximo de solubilidad de la brea de alquitrán de hulla en su conjunto es del 0,0014 %, el Tribunal General sustituyó la apreciación de la Comisión por la suya y que, además, al actuar de este modo, el Tribunal General desnaturalizó las pruebas sobre cuya base se adoptó el Reglamento controvertido.
- Sin embargo, debe declararse que este tercer motivo del recurso de casación se basa en una lectura errónea de la sentencia recurrida. En el apartado 34 de esa sentencia, el Tribunal General no sustituyó la apreciación de las autoridades de la unión de los elementos fácticos de carácter científico por la suya. En virtud de reiterada jurisprudencia relativa al alcance del control jurisdiccional, recordada en el apartado 35 de la presente sentencia, la apreciación del Tribunal General, basada en los datos que se desprenden del documento informativo anexo al dictamen de CER, se limitó exclusivamente a la cuestión de orden procedimental consistente en determinar si, al llevar a cabo la clasificación de la brea de alquitrán de hulla, la Comisión había cumplido su obligación de tener en cuenta todos los elementos y circunstancias pertinentes.
Comentario del autor:
El TJUE desestima en todos sus términos el recurso planteado por la Comisión Europea contra la Sentencia que anuló el Reglamento por el que se incluía la brea de alquitrán de hulla a elevada temperatura entre las sustancias de toxicidad acuática aguda de categoría 1 (H400) y de toxicidad acuática crónica de categoría 1 (H410). La Sala sexta confirma la sentencia de instancia y desestima todos los argumentos del recurso, basados en la falta de motivación, en la infracción del Reglamento y en la infracción del control jurisdiccional y desnaturalización de los medios de prueba. Todo lo hace con una fundamentación técnica y compleja científicamente basada en la interpretación de los parámetros contenidos en los Anexos del Reglamento 1272/2008 de cara a determinar si la sustancia en cuestión reúne tal toxicidad aguda o no.
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