Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 9 de junio de 2016, que responde cuestión prejudicial de interpretación sobre el Reglamento 1782/2003, sobre ayudas de la política agrícola común (art. 44) planteada por el Tribunal Supremo (España) (ayudas agroambientales)
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Octava), Asuntos acumulados C-333/15 y C-334/15, ECLI:EU:C:2016:426
Temas Clave: Política agrícola común; Ayudas agroambientales; Pastizales
Resumen: El Tribunal de Justicia, respondiendo a cuestión prejudicial del Tribunal Supremo, considera disconforme con el Derecho de la Unión que se condicionen las ayudas de la PAC para pastos permanentes a su empleo efectivo para la cría de ganado de la explotación. Las cuestiones del Tribunal Supremo se referían a la normativa aragonesa que regula estas ayudas y se plantearon en el marco de un litigio entre una agricultora (Sra. Planes Presco) y el Gobierno de Aragón por la denegación de sus solicitudes de pago relativas a nuevas superficies destinadas a pastizal desvinculadas de explotación ganadera.
La Sentencia contiene un exhaustivo análisis del Reglamento comunitario y del sistema de pago establecido para estas ayudas (requisitos) que pone de manifiesto que no existe base para restringir la concesión de ayudas para pastizales en función de los derechos que se reconocieron en el pasado ni para supeditarlas a la acreditación de un destino concreto. Y ello en la medida en el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y ambientales constituye una «actividad agraria» y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha consagrado que la protección ambiental, objetivo primordial de la Unión, forma parte de la política agrícola común y de los objetivos del régimen de pago único.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 32 De conformidad con el artículo 44, apartado 1, del Reglamento n.º 1782/2003, todo derecho de ayuda unido a una hectárea admisible permitirá cobrar el importe que determine dicho derecho. El artículo 44, apartado 2, del referido Reglamento establece que las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias, constituyen hectáreas admisibles a efectos de la ayuda por superficie.
33 Para que las tierras declaradas por un agricultor con el fin de obtener la ayuda por superficie resulten admisibles en el sentido de esta última disposición, deben cumplir tres requisitos, a saber: en primer lugar, debe tratarse de superficies agrarias; en segundo lugar, deben formar parte de la explotación agraria de dicho agricultor y, en tercer lugar, no pueden estar ocupadas por cultivos permanentes o bosques o ser utilizadas para actividades no agrarias (véase la sentencia de 2 de julio de 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, apartado 54).
34 A este respecto, en primer lugar, el artículo 2, letra a), del Reglamento n.º 795/2004 define la «superficie agraria» como la superficie total dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y cultivos permanentes. Por su parte, el artículo 2, número 2, del Reglamento n.º 796/2004, al que se remite el artículo 2, letra e), del Reglamento n.º 795/2004, define los «pastos permanentes» como las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más.
35 De estas disposiciones se desprende que la calificación de «pastos permanentes» —y, por tanto, de «superficie agraria»— depende de la utilización efectiva de las tierras en cuestión y que se debe calificar de «agraria» una superficie cuando se utiliza, en particular, como pasto permanente (sentencia de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, apartado 37).
36 En segundo lugar, el artículo 2, letra b), del Reglamento n.º 1782/2003 define la «explotación agraria» como todas las unidades de producción administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro, mientras que el artículo 2, letra a), de dicho Reglamento define al «agricultor» como, en particular, toda persona física o jurídica cuya explotación esté situada en el territorio de la Unión y que ejerza una actividad agraria.
37 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que las superficies agrarias forman parte de la explotación de un agricultor cuando éste ostenta la facultad de administrarlas con el fin de realizar una actividad agraria, es decir, cuando éste dispone en relación con dichas superficies de una autonomía suficiente para realizar su actividad agraria (véanse las sentencias de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, apartados 58 y 62, y de 2 de julio de 2015, Wree, C‑422/13, EU:C:2015:438, apartado 44, y Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, apartado 58).
“(…) 39 En tercer lugar, debe destacarse, por una parte, que el Reglamento n.º 1782/2003, como se desprende del apartado 33 de la presente sentencia, no supedita la admisibilidad a efectos de la ayuda por superficie de las superficies de pastos permanentes de una explotación agraria al requisito de que se correspondan con las superficies forrajeras tenidas en cuenta en su día para calcular los derechos de ayuda de dicha explotación.
40 Por otra parte, el artículo 2, letra c), del Reglamento n.º 1782/2003 define el concepto de «actividad agraria» como, entre otros, el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5 de dicho Reglamento, tomando en consideración dicha actividad al mismo nivel que la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas.
41 Con ese objetivo, el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.º 1782/2003 dispone que los Estados miembros deben garantizar que todas las tierras agrarias, especialmente las que ya no se utilicen para la producción, se mantengan en buenas condiciones agrarias y medioambientales. Por lo demás, el artículo 5, apartado 2, de dicho Reglamento establece que los Estados miembros deben garantizar que las tierras dedicadas a pastos permanentes en la fecha establecida para las solicitudes de ayuda por superficie para 2003 se mantengan como pastos permanentes.
43 (…) las superficies de pastos permanentes de una explotación agraria son admisibles a efectos de la ayuda por superficie en la medida en que formen parte de la superficie agraria de dicha explotación, y que, como ha señalado la Abogado General en el punto 30 de sus conclusiones, su mantenimiento en buenas condiciones agrarias y medioambientales constituye en sí mismo una actividad agraria, sin que sea relevante a este respecto el hecho de que las gramíneas y otros forrajes herbáceos —a cuya producción deben dedicarse dichas superficies con arreglo al artículo 2, número 2, del Reglamento n.º 796/2004— no se utilicen directamente para las necesidades específicas de la explotación agraria relacionadas con la cría de ganado.
44 Confirman este análisis los objetivos perseguidos por el Reglamento n.º 1782/2003 y el papel que se reconoce a los pastos permanentes en la realización de tales objetivos.
45 Efectivamente, por una parte, el Reglamento n.º 1782/2003 señala, en su considerando 4, que los pastos permanentes tienen un efecto medioambiental positivo y que resulta oportuno adoptar medidas para fomentar su mantenimiento y evitar una transformación masiva en tierras de cultivo.
46 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la protección del medioambiente, que constituye uno de los objetivos esenciales de la Unión, debe considerarse un objetivo que forma parte de la política común en el ámbito de la agricultura (sentencia de 16 de julio de 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, apartado 29) y que forma parte, más precisamente, de los objetivos del régimen de pago único (sentencia de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, apartado 39), como se desprende de los considerandos 3, 21 y 24 del Reglamento n.º 1782/2003.
47 Por otra parte, el Reglamento n.º 1782/2003, como se deriva de su considerando 24, pretendía reemplazar el sistema de ayudas directas a la producción existente hasta entonces por un sistema de ayudas directas a las explotaciones agrarias, disociadas de la producción y abonadas directamente a los agricultores como complemento a su renta (véase la sentencia de 5 de febrero de 2015, Agrooikosystimata, C‑498/13, EU:C:2015:61, apartado 40).
48 De ello se desprende que todas las superficies de pastos permanentes que formen parte de la superficie agraria de una explotación agraria serán admisibles a los efectos de la ayuda por superficie en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º 1782/2003, sin que tal admisibilidad se supedite al requisito de que dichas superficies se correspondan con las superficies forrajeras incluidas en su día en el cálculo del número medio de hectáreas tenidas en cuenta para calcular los derechos de ayuda, o al requisito de que las superficies de pastos permanentes que excedan de dichas superficies forrajeras se utilicen efectivamente para las necesidades específicas de la explotación agraria relacionadas con la cría de ganado, siempre que se destinen a una actividad agraria en el sentido de dicho Reglamento, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
“(…) El Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003 (…) debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en los litigios principales, que impide que sean tenidas en cuenta, como hectáreas admisibles a los efectos de la ayuda por superficie correspondiente a una campaña agrícola, aquellas superficies de pastos permanentes declaradas por un agricultor que excedan de la superficie de pastos permanentes que se tuvo en cuenta en su día para determinar el importe de los derechos de ayuda por hectárea a menos que éste demuestre que dichas superficies se utilizan efectivamente para las necesidades específicas de la explotación agraria relacionadas con la cría de ganado durante la campaña agrícola de que se trate (…)”.
Comentario de la Autora:
Es importante el reconocimiento que hace la Sentencia del valor ambiental que tienen los pastizales y, sobre todo, la conclusión de que las normativas estatales que restringen la concesión de las ayudas de la política agrícola común, exigiendo requisitos como la vinculación con la actividad ganadera del titular, infringen el Derecho de la Unión, pues algunas Comunidades Autónomas, como Aragón, vienen imponiendo injustificadamente este tipo de límites, por lo que tendrán que modificarse.
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