Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 12 de junio de 2019 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (art. 3), en conexión con la Directiva de hábitats (evaluación ambiental estratégica en Natura 2000)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera), asunto C-43/18, ECLI:EU:C:2019: 483
Temas Clave: Evaluación ambiental estratégica; Concepto de planes y programas; Natura 2000; Designación
Resumen:
El Consejo de Estado de Bélgica solicitó al Tribunal de Justicia pronunciamiento sobre el alcance de la Directiva de evaluación ambiental estratégica (art. 3, apartados 2, 4 y 5) antes de resolver el recurso de anulación interpuesto contra el Decreto del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital, que declaró un espacio Natura 2000 (Bosque de Soignes- Valle del Woluwe). El recurso lo planteó el grupo empresarial (CFE), titular de una parcela afectada por la designación del lugar como Zona Especial de Conservación, que alegaba que no se había realizado una evaluación ambiental estratégica previa de conformidad con la Directiva 2001/42, pese a que el Decreto establecía objetivos de conservación y medidas preventivas generales en el lugar.
El Consejo de Estado quería saber si el Decreto impugnado constituía un plan o programa sujeto a evaluación ambiental estratégica de conformidad con la Directiva 2001/42; o, si el mismo debía entenderse excluido de su ámbito de aplicación.
El Tribunal de Justicia, teniendo en cuenta su doctrina consolidada sobre la finalidad de la evaluación ambiental estratégica y el ámbito de aplicación de la citada Directiva (art. 3, apartados 2 y 4) así como sobre la evaluación prevista en la Directiva de hábitats, responde en sentido negativo, declarando que los actos estatales como los cuestionados, que designan las zonas especiales de conservación y fijan los objetivos de conservación y medidas de prevención, no requieren evaluación ambiental.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 35 Procede recordar con carácter preliminar que, por un lado, según el considerando 4 de la Directiva EEPP, la evaluación de impacto medioambiental constituye un instrumento importante para la integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de algunos planes y programas. A tal respecto, y a tenor del artículo 1 de la Directiva, esta tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
36 Por otro, habida cuenta de la finalidad de la Directiva EEPP de garantizar un elevado nivel de protección para el medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos a los que se refiere, deben interpretarse en sentido amplio (sentencias de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑671/16, EU:C:2018:403, apartados 32 a 34 y jurisprudencia citada, y Thybaut y otros, C‑160/17, EU:C:2018:401, apartados 38 a 40 y jurisprudencia citada).
39 Antes de nada, procede desestimar el argumento de que las disposiciones del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP y el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats excluyan en cualquier caso a la obligación de evaluar las repercusiones en el medio ambiente en supuestos como el controvertido en el litigio principal.
43 En el caso de autos el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital decidió no someter el Decreto de 14 de abril de 2016 a la evaluación de las repercusiones en el lugar que prevé el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats ni a evaluación medioambiental conforme al artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP.
44 Por lo que se refiere a la remisión por el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP a los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats, resulta oportuno recordar que, según el artículo 4, apartado 5, de esta segunda Directiva, las medidas de protección previstas en su artículo 6, apartados 2 a 4, son obligatorias para lugares que, conforme a su artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, estén incluidos en la lista de lugares seleccionados como LIC que haya aprobado la Comisión (sentencia de 14 de enero de 2016, Grüne Liga Sachsen y otros, C‑399/14, EU:C:2016:10, apartado 32 y jurisprudencia citada).
48 El Tribunal de Justicia ya ha declarado al respecto que la existencia de un plan o proyecto que no tenga relación directa con la gestión de un lugar protegido o no sea necesario para ella depende fundamentalmente de la naturaleza de la intervención de que se trate [véase, en ese sentido, la sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 125].
49 Pues bien, los actos mediante los que los Estados miembros dan a los lugares la designación de zona especial de conservación de conformidad con la Directiva sobre los hábitats tienen, por su propia naturaleza, relación directa con la gestión del lugar o son necesarios para dicha gestión, puesto que, para su aplicación, el artículo 4, apartado 4, de la Directiva exige tal designación.
50 Por consiguiente, a los efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, actos como el Decreto de 14 de abril de 2016 sí podrán ser eximidos de una «adecuada evaluación» y, con ello, a los efectos del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP, también de la «evaluación medioambiental». Por lo demás, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats establece que, a efectos de la disposición, esa adecuada evaluación se realizará tomando como referencia «los objetivos de conservación de dicho lugar». Ahora bien, por pura lógica, los actos que especifican objetivos no pueden evaluarse en relación con esos mismos objetivos.
51 Ello no obstante, que actos como el controvertido en el litigio principal no deban ir precedidos obligatoriamente de evaluación medioambiental basándose en lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EEPP no significa que estén excluidos de cualquier obligación vigente en la materia, puesto que no cabe descartar que establezcan normas que lleven a asimilarlos, a efectos de la propia Directiva EEPP, a planes o programas, para los que sí puede resultar obligatoria la evaluación de repercusiones medioambientales.
53 Por lo que se refiere, en primer lugar, a la asimilación del Decreto de 14 de abril de 2016 a un plan o programa, resulta oportuno recordar que, según reza el artículo 2, letra a), de la Directiva EEPP, constituirán planes o programas a los efectos de la Directiva EEPP aquellos que cumplan dos requisitos acumulativos: por un lado, haber sido elaborados o adoptados, o ambas cosas, por una autoridad nacional, regional o local, o elaborados por una autoridad para su adopción, a través del procedimiento legislativo, por parte de un parlamento o gobierno, y, por otro, ser exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
54 El Tribunal de Justicia ha interpretado la disposición citada en el sentido de que deben considerarse «exigidos», en el sentido y para la aplicación de la Directiva EEPP y, por tanto, sometidos a la evaluación de sus efectos en el medio ambiente en las condiciones que esta determina, los planes y programas cuya adopción se inscriba en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán cuáles sean las autoridades competentes para adoptarlos y el procedimiento de su elaboración (sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑567/10, EU:C:2012:159, apartado 31, y de 7 de junio de 2018, Thybaut y otros, C‑160/17, EU:C:2018:401, apartado 43).
62 En el caso de autos la resolución de remisión indica que el Decreto de 14 de abril de 2016 designa una zona Natura 2000 y establece, para alcanzar los objetivos de conservación y protección que define, medidas de prevención y prohibiciones generales y específicas. Para ello, concreta decisiones y se sitúa dentro de una jerarquía de medidas destinadas a la protección del medio ambiente, lo cual incluye a los planes de gestión que se adoptarán.
63 El tribunal remitente señala al respecto que la designación de un lugar surte efectos jurídicos sobre la adopción de planes y sobre el examen de solicitudes de permiso que afecten a dicho lugar, tanto en materia de procedimiento como de criterio decisorio. Así pues, según dicho tribunal, la designación contribuye a definir el marco para las acciones que en principio se admitirán, incitarán o prohibirán, por lo que no resulta ajena al concepto de «plan o programa».
64 Las sentencias de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros (C‑671/16, EU:C:2018:403), apartado 55, y Thybaut y otros (C‑160/17, EU:C:2018:401), apartado 55, indican que es preciso dar un valor cuantitativo al concepto de «conjunto significativo de criterios y condiciones».
68 Ese razonamiento no contraviene la doctrina derivada de la sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 y C‑110/09, EU:C:2010:355), en la que el Tribunal de Justicia declaró que los programas de acción adoptados con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la Directiva sobre los nitratos son, en principio, planes o programas que con arreglo al artículo 3 de la Directiva EEPP requieren la evaluación de sus repercusiones medioambientales.
69 En el contexto en que se dictó la sentencia que se acaba de citar, resultaba de un análisis de conjunto, por un lado, que el carácter específico de los programas de acción de que se trataba consistía en que debían obedecer a un enfoque global y coherente, que revestía el carácter de una planificación concreta y articulada. Por otro, respecto al contenido de dichos programas de acción, en particular del artículo 5 de la Directiva sobre los nitratos resulta que tales programas contenían medidas concretas y obligatorias (véase, en ese sentido, la sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 y C‑110/09, EU:C:2010:355, apartados 47 y 48).
70 Además, resulta oportuno destacar que, como ha señalado la Abogado General en los puntos 76 y 77 de sus conclusiones, actos como el Decreto de 14 de abril de 2016 se ubican generalmente en el contexto de una jerarquía de medidas que los preceden, de modo que no cabe descartar que sean modificación de un plan o programa y, también por este motivo, deban ir precedidos obligatoriamente de evaluación medioambiental.
73 A tal efecto, y siempre que se haya realizado previamente la evaluación de sus efectos, quedará excluido del concepto de «planes y programas» el acto que se incardine en una jerarquía de actos que hayan sido objeto a su vez de una evaluación de efectos en el medio ambiente y respecto de los que pueda considerarse razonablemente que los intereses que la Directiva se propone proteger han sido debidamente tenidos en cuenta (véase, en ese sentido, la sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑567/10, EU:C:2012:159, apartado 42 y jurisprudencia citada).
74 Habida cuenta del conjunto de razonamientos anteriores ha de contestarse a las cuestiones planteadas que el artículo 3, apartados 2 y 4, de la Directiva EEPP debe interpretarse en el sentido de que, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al tribunal remitente, los decretos mediante los que, como hace el controvertido en el litigio principal, los Estados miembros designan ZEC y fijan objetivos de conservación y determinadas medidas de prevención no están entre los «planes y programas» respecto de los que es obligatorio proceder a evaluación medioambiental.
Comentario de la Autora:
El sometimiento de los planes y proyectos relacionados con la gestión de los espacios Natura 2000 a evaluación ambiental previa viene planteando controversias pues la Directiva de hábitats excluye estas actuaciones de las exigencias de evaluación que impone (art. 6.3), a diferencia de la Directiva de evaluación ambiental estratégica. La Sentencia establece que el hecho de que la Directiva de hábitats no contenga normas sobre la evaluación ambiental y la participación del público respecto de estas actuaciones de gestión en Natura 2000 no implica que deban entenderse excluidas de la Directiva de evaluación ambiental sino que procede comprobar, en cada caso, el cumplimiento de los requisitos legales.
La Sentencia no solo recoge la jurisprudencia en la materia sino que contiene aportaciones sobre la sujeción de los actos de designación de las zonas especiales de conservación a evaluación ambiental estratégica.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 12 de junio de 2019, Asunto C-43/18
