Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Jesús Ernesto Peces Morate)
Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 535/2013
Temas Clave: Aguas; Recursos Hídricos; Administración Hidráulica; Urbanismo; Planes Urbanísticos; Informe Determinante; Colaboración y Coordinación Interadministrativa
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por Generalidad Valenciana y el Ayuntamiento de Zarra contra la Sentencia dictada el 30 de septiembre de 2009 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, estimatoria del recurso contencioso-administrativo sostenido por el Ayuntamiento de Ayora contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de 4 de noviembre de 2005, desestimatoria del requerimiento previo formulado contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 14 de abril, por el que se acordó la aprobación de la Homologación y Plan Parcial Complejo Ambiental “Las Hoyas” de Zarra, así como contra la resolución del Directo General de Planificación y Ordenación Territorial de 17 de junio de 2005, por la que se tuvo por cumplimentado el citado Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo y contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Territorio y Medio Ambiente de 27 de septiembre de 2006, estimatoria parcial del recurso de alzada interpuesto por una Sociedad Anónima contra la Resolución del Director General de Planificación y Ordenación Territorial de 17 de junio de 2005.
La Sala de instancia había estimado el recurso porque la aprobación de la Homologación y Plan Parcial de Zarra citado, por el que se había operado una reclasificación de suelo urbanizable común en suelo urbanizable con uso industrial, se había realizado sin que quedase debidamente garantizado el suministro de agua para el desarrollo urbanístico pretendido. Concretamente, no se había solicitado el informe de la Confederación Hidrográfica del Júcar sobre disponibilidad de agua, supliéndose por un certificado del Alcalde de Zarra.
Planteado el recurso de casación ante el Tribunal Supremo, la cuestión principal que se plantea en esta Sentencia es la de si resulta exigible el informe de la Confederación Hidrográfica sobre la disponibilidad y compatibilidad de recursos hídricos para el desarrollo urbanístico en el marco del procedimiento de elaboración del Plan Parcial citado y, en su caso, el carácter de este informe.
El Tribunal Supremo considera que el informe de la Confederación Hidrográfica es preceptivo y además vinculante. Por ello, desestima los recursos de casación interpuestos por la Generalidad Valenciana y el Ayuntamiento de Zarra, con imposición a las referidas Administraciones de las costas procesales causadas, por mitad, hasta el límite, por los conceptos de representación y defensa del Ayuntamiento comparecido como recurrido, de tres mil euros.
Destacamos los siguientes extractos:
“1º) No cabe aducir que mientras no se apruebe el desarrollo reglamentario al que se refiere, ab initio, el artículo 25.4 de la Ley de Aguas, no hay obligación de requerir el informe ahí contemplado en casos como el presente.
(…) 2º) No cabe tampoco aducir que la disposición adicional segunda, apartado 4º, de la Ley 13/2003, por su contenido y ubicación sistemática, se refiere únicamente a las obras públicas reguladas en dicha Ley, de manera que no pueda aplicarse al procedimiento de aprobación de planes urbanísticos como el aquí examinado.
(…) Al determinarse cuál es la competencia prevalente, la jurisprudencia ha resaltado una y otra vez que la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque sea también exclusiva, de una Comunidad Autónoma, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que asigna la Constitución a aquél.
Cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva, lo hace bajo la consideración de que la adjudicación competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, si bien, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio.
(…) Esta doctrina resulta plenamente aplicable a la disposición adicional 2ª, apartado 4º, de la Ley 13/2003 , que se limita a establecer un mecanismo de conciliación y armonización de las competencias concurrentes ( resalta el precepto que los informes estatales se emitirán “tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada” ), previendo, no obstante, que, de no resultar fructíferos esos intentos de composición, habrá de prevalecer el título competencial estatal afectado por el desarrollo urbanístico pretendido, aunque única y exclusivamente en cuanto concierne a “la preservación de las competencias del Estado“, que no respecto de otros ámbitos o materias.
En cualquier caso, la cuestión queda despejada desde el momento que el propio legislador valenciano ha dejado sentada con carácter general la aplicación de este precepto a la ordenación urbanística de la Comunidad autónoma. No cabe sostener – como pretende el Letrado de la Generalidad Valenciana- que el artículo 83.2 de la Ley urbanística valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, cuando se remite a la tan citada disposición adicional 2ª, 4º, de la Ley 13 /2003, lo hace sólo en cuanto afecta a las concesiones de obras públicas estatales. Al contrario, el tenor de este artículo 83.2 es claro en cuanto abarca con amplitud a los diversos campos y distintas competencias en que se desenvuelve la acción administrativa estatal, sin que haya base para defender una interpretación tan reduccionista como aquel pretende.
3º) El informe de la Confederación Hidrográfica es, pues, preceptivo , en cuanto que de necesaria obtención, según lo concordadamente dispuesto en los artículos que se han transcrito (hasta el punto de que su no elaboración en plazo determina que el mismo se tenga por emitido en sentido desfavorable); y es además vinculante en cuanto afecta al ámbito competencial de la Confederación Hidrográfica, porque así lo dispone la Disposición Adicional 2ª de la Ley 13/2003 en relación con el artículo 83.3 de la Ley urbanística valenciana” (FJ 5º).
“Desde esta perspectiva, por mucho que estos informes no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo; y 2º) más aún, la posibilidad de apartarse motivadamente de esos informes no es absoluta ni incondicionada, sino que ha de moverse dentro de los límites marcados por el ámbito de competencia de la Autoridad que resuelve el expediente en cuyo seno ese informe estatal se ha evacuado. Esto es, que un hipotético apartamiento del informe sobre suficiencia de recursos hídricos sólo puede sustentarse en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor (autonómico en este caso) y no puede basarse en consideraciones que excedan de ese ámbito e invadan lo que sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal. Por eso, el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es, sin ambages, vinculante.
Desde esta perspectiva, el artículo 15.3 de la Ley de Suelo estatal concuerda con la precitada disposición adicional 2ª, 4ª, de la Ley estatal 13/2003, pues lo que uno y otro precepto vienen a sentar, en definitiva, y en cuanto ahora interesa, es el carácter no ya determinante sino incluso vinculante del informe estatal, por más que no en todos sus extremos y consideraciones (es decir, de forma omnicomprensiva), sino en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado” (FJ 6º).
Comentario de la autora:
Estamos ante otra Sentencia que se pronuncia sobre el carácter preceptivo y vinculante del informe de la Confederación Hidrográfica sobre la disponibilidad y compatibilidad de recursos hídricos para el desarrollo urbanístico en el marco del procedimiento de elaboración de un instrumento urbanístico –en este caso, un Plan parcial–. Aun cuando ni el Texto Refundido de la Ley de Aguas, en su artículo 25.4, ni el artículo 15.3 de la Ley del Suelo estatal le atribuyen a este informe el carácter vinculante, así lo viene interpretando el Tribunal Supremo desde la Sentencia de 24 de abril de 2012. Esta Sentencia confirma, pues, una línea jurisprudencial que se está consolidando y que da un paso adelante al considerar que el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, aun cuando no se considere formalmente en la normativa como “vinculante”, desde una perspectiva material, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es vinculante en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado.
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