Jurisprudencia al día. Tribunal Supremo. País Vasco. Plan General de Ordenación Urbana

Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Juan Suay Rincón)

Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili (acreditada a contratada doctora por ANECA) e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)

Fuente: ROJ: STS 1838/2015 – ECLI:ES:TS:2015:1838

Temas Clave: Planeamiento urbanístico; Evaluación Ambiental Estratégica; Modificación puntual PGOU

Resumen:

Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de fecha 17 de abril de 2013, por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Barakaldo, de fecha 10 de noviembre de 2010, por el que se aprobó́ definitivamente la 13a Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana, relativa al ámbito UE 11 Castilla-Munibe.

Cuatro de los nueve motivos de casación alegados fueron inadmitidos, por lo que la sentencia analiza los cinco restantes. El segundo de los motivos alegados, fundado en la falta de motivación de la sentencia de instancia queda desestimado, ya que el alto Tribunal considera que “la sentencia de instancia no deja de estar motivada y sigue una línea argumental coherente en sí misma” (F.J.6). A continuación examina el motivo séptimo del recurso, el cual alega la infracción del art. 15 del TRLS y los arts. 3 y 4 de la ley 9/2006 sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, ya que la modificación urbanística proyectada no realiza estudio alguno sobre las afecciones ambientales de la ordenación propuesta y, en consecuencia ignora las exigencias de estas normativas. El Tribunal Supremo estima este motivo y considera erróneo el argumento esgrimido tanto por el Ayuntamiento de Barakaldo como por la sentencia de instancia “que el desarrollo urbanístico se hubiese materializado ya bajo el planeamiento preexistente”. Por lo que declara “la nulidad de pleno derecho del planeamiento urbanístico controvertido en la litis, por inobservancia de las exigencias legales dispuestas en materia ambiental que resultan de aplicación” y casa y anula la sentencia de instancia. Todo ello hace improcedente que analice el resto de motivos aducidos.

Destacamos los siguientes extractos:

”Porque, aunque la motivación requerida ciertamente existe, como acaba de indicarse, y la línea argumental por la que discurre la argumentación de la sentencia resplandece sin dificultad, lejos está de resultar jurídicamente aceptable dicha línea argumental, en los términos que indicaremos a continuación.

Hemos de tener presentes, en efecto, los siguientes datos:

1. A) La modificación urbanística cuestionada en la instancia (13a Modificación Puntual del Plan General de Ordenación de Barakaldo, atinente a la UE 11 Castilla- Munibe) viene a ser reproducción de la planteada en 2001 por vía de la aprobación de un Plan Especial (Plan Especial de Ordenación y Usos del mismo ámbito), que a su vez vino a suponer una innovación respecto de la ordenación urbanística prevista para la zona por el planeamiento existente (Plan General de Barakaldo de 1999), de acuerdo con lo que la propia Sala reconoce en su FD 9o, que lo expresa del modo que sigue:

“A este respecto nos encontramos con que el Plan General de Ordenación Urbana de 1999, publicado el 14 de Agosto de 2000, según la ficha de ámbito de la identificada Comunidad de Ejecución UE 11 Castilla- Munibe, ésta constituía una unidad de ejecución discontinua, previéndose dos sub-ámbitos, Munibe y Castilla.

Tras ello fue el Plan Especial de Ordenación y Usos de la UE 11 Castilla-Munibe, aprobado definitivamente el 27 de septiembre de 2001, el que fijó, por un lado, la UE 11.A Munibe y por otro la UE 11.B Castilla, Plan Especial que como hemos ido viendo fue anulado por Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2009, con la que se encabeza el expediente.

La modificación aquí recurrida va a mantener la delimitación de las identificadas como Unidades 11.A Munibe y 11.B Castilla, la primera coincidente con la delimitación de Sub-ámbito Munibe definido en el Plan General y la segunda con una delimitación coincidente de forma aproximada con el sub-ámbito Castilla definido el Plan General vigente.

En lo que interesa, en relación con la Unidad de Ejecución 11.A Munibe se parte de una superficie de 1.380,20 m2, y respecto de la UE 11.B Castilla recoge la precisión o ajuste en sus límites para incluir una pequeña parcela vacante de edificación de 109,64 m2 y excluir otra pequeña porción considerando que fue erróneamente incluida, de 21,10 m2, integrante en uno de los edificios que se sitúan fuera de la demarcación de la unidad, el señalado con el número Num000 de la Calle000 , concretando una superficie de suelo de 5.617,73 m2.

La modificación recurrida establece como uso característico de la UE 11.A Munibe el residencial y de la UE 11.B Castilla el terciario, como consecuencia de que, al desglosar la ordenación pormenorizada, el uso terciario comercial alcanza un total de 12.906 y el residencial 11.953, en el total de 24.859, por ello superior al residencial, debiendo entenderse en tales términos la calificación pormenorizada identificada como << tercia.resid.colect >>, terciario residencial colectivo, en relación con los usos previstos, a los que nos hemos referido”. (F.J.6).

(…)Se hace ahora lo que debió hacerse entonces, a saber, proporcionar desde el planeamiento general la cobertura normativa suficiente para que el posterior desarrollo encuentre su perfecto acomodo en el plan general. En consecuencia, dicha modificación del planeamiento general no tiene por finalidad eludir el cumplimiento de la sentencia”.

(…)El ” ius variandi “, en definitiva, no puede entenderse limitado cuando la declaración judicial de nulidad del plan especial no obedeció a la concurrencia de un vicio sustantivo, en el que hubiera incurrido una norma del mentado plan. Si así hubiera sido, obviamente, no podría ahora reiterarse el mismo contenido ilegal en otro tipo de plan. Pero eso no es lo sucedido en este caso. Por el contrario, la nulidad obedeció en este supuesto, como venimos señalando, a la falta de acomodo del plan especial al plan general, de modo que si ahora se ha modificado el plan general para dar la cobertura precisa al planeamiento de desarrollo, es un ejercicio que se enmarca dentro de la discrecionalidad propia del planificador urbanístico, que no puede ser considerada como una burla a la ejecución de una decisión judicial, ni convierte a dicha sentencia en inejecutable, lo que impide fijar indemnización ni abrir, por tanto, incidente al respecto”. (F.J.6)

“Como séptimo motivo de casación, en efecto, los recurrentes plantean la infracción del artículo 15 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), así como los artículos 3 y 4 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en medio ambiente , porque la modificación urbanística proyectada no realiza estudio alguno sobre las afecciones ambientales de la ordenación propuesta, en los términos previstos por las disposiciones antes mencionadas.

Pues bien, como acertadamente afirma el recurso, pocos esfuerzos argumentativos precisa acreditar que ello efectivamente es así. En realidad, tan cierto como que ni siquiera que el indicado dato resulta negado de adverso por quienes ahora se oponen a la estimación del presente recurso.

(…) Frente a tales consideraciones, así, pues, ninguna duda cabe que se han eludido las exigencias legales de aplicación en este ámbito.

El artículo 15 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 en sus tres primeros apartados señala:

“Artículo 15. Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano.

“1. Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso.

2. El informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación.
3. En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento de conformidad con su legislación reguladora:
4. a) El de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico.
5. b) El de la Administración de costas sobre el deslinde y la protección del dominio público marítimo- terrestre, en su caso.
6. c) Los de las Administraciones competentes en materia de carreteras y demás infraestructuras afectadas, acerca de dicha afección y del impacto de la actuación sobre la capacidad de servicio de tales infraestructuras informes a que se refiere este apartado serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada”.

Y los artículos 3 y 4 de la Ley 9/2006, por su parte, obligan a estar a la siguiente regulación:

“Artículo 3. Ámbito de aplicación.

1. Serán objeto de evaluación ambiental, de acuerdo con esta Ley, los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y que cumplan los dos requisitos siguientes:
2. a) Que se elaboren o aprueben por una Administración pública.
3. b) Que su elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma.
4. Se entenderá que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente aquellos planes y programas que tengan cabida en alguna de las siguientes categorías:
5. a) Los que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en las siguientes materias: agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo.
6. b) Los que requieran una evaluación conforme a la normativa reguladora de la Red Ecológica Europea Natura 2000, regulada en la Ley 4/1989, de 27 de marzo (RCL 1989\660), de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres.
7. En los términos previstos en el artículo 4, se someterán, asimismo, a evaluación ambiental cuando se prevea que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente:
8. a) Los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito territorial. b) Las modificaciones menores de planes y programas.
c) Los planes y programas distintos a los previstos en el apartado 2.a).
 Esta Ley no será de aplicación a los siguientes planes y programas:
9. a) Los que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia.
10. b) Los de tipo financiero o presupuestario.

Artículo 4. Determinación de la existencia de efectos significativos en el medio ambiente de determinados planes y programas.

1. En los supuestos previstos en el artículo 3.3, el órgano ambiental determinará si un plan o programa, o su modificación, debe ser objeto de evaluación ambiental. Para ello, se consultará previamente al menos a las Administraciones públicas afectadas a las que se refiere el artículo 9.
2. Tal determinación podrá realizarse bien caso por caso, bien especificando tipos de planes y programas, bien combinando ambos métodos. En cualquiera de los tres supuestos, se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el anexo II.
3. En cualquier caso, se hará pública la decisión que se adopte, explicando los motivos razonados de la decisión.

Así, pues, incluso, aun cuando se tratara de una modificación que pudiera considerarse menor, lo que tampoco ha sido acreditado, no deja de exigirse en todo caso el correspondiente pronunciamiento del órgano ambiental competente acerca de la innecesariedad de la evaluación ambiental.

Estas exigencias legales requieren ser observadas, lo mismo que cualesquiera otras vigentes al tiempo de la tramitación y aprobación de los planes urbanísticos.

Procede, por tanto, estimar este motivo de casación.

(…)Así las cosas, y atendiendo a las consideraciones precedentes, hemos de venir ahora a estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por los particulares en la instancia y, en su consecuencia, a declarar la nulidad de pleno derecho del planeamiento urbanístico controvertido en la litis, por inobservancia de las exigencias legales dispuestas en materia ambiental que resultan de aplicación ( artículo 15 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, así como los artículos 3 y 4 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en medio ambiente).

Sin perjuicio de la procedencia de atender también a las demás exigencias legales vigentes al tiempo de la tramitación y aprobación del indicado instrumento de planeamiento urbanístico.” (F.J.7)

Comentario de la autora:

En esta sentencia una vez más se pone de manifiesto la necesidad de tener en cuenta las exigencias legales relativas a aspectos ambientales en la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, en este caso especialmente en relación con la evaluación ambiental estratégica.

Documento adjunto: