Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2015 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ: STS 295/2015 – ECLI:ES:TS:2015:295
Temas Clave: Contaminación de suelo; calidad; responsabilidad
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve en esta ocasión el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Derio, contra la Sentencia de 21 de diciembre de 2012 dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso 877/11, planteado por el referido Ayuntamiento, contra la Orden de 15 de diciembre de 2010 de la Consejería de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco, por la que se acuerda desestimar el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución dictada con fecha de 24 de mayo de 2010 por la Viceconsejera de Medio Ambiente, que autoriza a la Asociación Administrativa de la UE del Suelo Apto para Urbanizar Rementeriñe de Derio, la excavación de materiales con presencia de contaminantes detectados en la parcela del antiguo vertedero sito en el núm. 30 del barrio de San Isidro en el término municipal de Derio. Dicha autorización se otorga de conformidad con el plan de actuación presentado, y ello en el marco del procedimiento de declaración de la calidad del suelo regulado en la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la Prevención y Corrección de la Contaminación del Suelo. Es parte demanda la Comunidad Autónoma del País Vasco.
La parte demandante plantea la casación por infracción de las normas contenidas en el art. 27 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, y artículos 17, 21, 23, 27 y 29 de la Ley 1/2005, de 4 de febrero, ya mencionada, y vulneración del art. 24 CE. En este sentido, el Ayuntamiento considera que la Sentencia de instancia “niega la posibilidad de realizar una declaración de la calidad del suelo con carácter previo a que se produzcan las labores de limpieza y recuperación del mismo en el caso de que sea declarado como contaminado…” ; junto a ello, en relación con los preceptos autonómicos, la parte recurrente entiende que no es el Ayuntamiento el sujeto responsable de ejecutar las medidas de recuperación contenidas en el acto impugnado, (pues ello corresponde al responsable de la contaminación o alteración de los terrenos), ni asumir el coste de tal recuperación (en particular, la medida discutida consistía en la exigencia de ejecución del plan de excavación de la masa de vertido en el emplazamiento afectado por el desarrollo de la actividad de vertedero, para permitir, en su caso, la utilización del suelo, para la urbanización de viviendas: F.J.7).
La Comunidad Autónoma, por su parte, interesa tanto la inadmisión del recurso, como la desestimación, en su caso, sobre la base de distintos argumentos: Por un lado, por la pérdida parcial del objeto del recurso, una vez que la Orden de 2010, que obligaba al cumplimiento de las obligaciones impuestas a la Asociación, fue sustituida por la Orden de 11 de junio de 2011, en cuya virtud resultaba obligado el Ayuntamiento de Derio, una vez que se aprobó el Decreto de la Alcadía 330/2011, de 5 de abril, por el que se resuelve convenio con la Asociación, y el propio Ayuntamiento se declara responsable de cuantas obligaciones deriven de los procesos de urbanización (F.J.4). Junto a ello, cuestiona la legitimación activa del Ayuntamiento. Finalmente, en cuanto al fondo, tras considerar que la protección del medio ambiente y la salud de las personas, “precisa la retirada de la totalidad de la masa vertida en el emplazamiento afectado, medida que lleva aparejada la obligación de elaboración y posterior ejecución de un plan de excavación y saneo en los términos y con las obligaciones incorporadas en la resolución recurrida”, se plantea que “no se obvia el mandato legal contenido en la Ley 1/2005, dado que la culminación del procedimiento administrativo inicialmente instado por la Asociación Rementeriñe tendrá lugar con una declaración de calidad del suelo y lo será tras la finalización de las labores de excavación y una vez se lleve a cabo la campaña de caracterización de la calidad del suelo” (F.J.3).
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación. Por un lado, insiste en las características de la casación, y en su limitación para examinar el Derecho autonómico (F.J.6).
Y, por otro, en cuanto al fondo, el TS parte del convencimiento de que la regulación de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, respecto de los suelos contaminados, atribuye a las Comunidades Autónomas las competencias en materia de declaración, delimitación e inventario de estos suelos, previendo, en su caso, la reparación en vía convencional de la contaminación del suelo (F.J.8). En este sentido, la Ley 1/2005, de 4 de febrero, establecía los instrumentos técnicos necesarios para conocer y controlar la calidad del suelo, contemplando un procedimiento que se desarrollaba en varias etapas, la primera de las cuales consistía en una “investigación exploratoria”, que posibilitaba la comprobación de la existencia de concentraciones de sustancias contaminantes que puedan suponer una contaminación o alteración del suelo, y una segunda de “investigación detallada”, cuya culminación sería la declaración de calidad del suelo por el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, en cuya virtud se declara que el suelo está contaminado, alterado o, en su caso, no alterado, de acuerdo con lo que entiende la ley por tales conceptos, además del establecimiento de las medidas de recuperación que permitan alcanzar los niveles de calidad necesarios para que el suelo deje de tener la consideración de suelo contaminado o alterado. (F.J.8).
En este sentido, el TS considera, tal y como estableció la Sala de instancia, que la Resolución de 2010 no puede considerarse la resolución terminadora del procedimiento de declaración de calidad, porque la misma se da en las fases anteriores, de forma que procede la desestimación del recurso (F.J.9).
Destacamos los siguientes extractos:
“El Gobierno Vasco, en su escrito de contestación a la demanda, interesa la inadmisión del recurso, y subsidiariamente, su desestimación en todos y cada uno de los pedimentos, con base a las siguientes alegaciones: (…) 3ª. En cuanto al fondo, aduce, en síntesis, que fue la confluencia de una actividad ilegal de vertido y la propuesta de implantación de un uso de altísima sensibilidad (residencial con zonas ajardinadas) la que determinó que, sin perjuicio de la aplicación de la normativa sobre prevención y corrección de la contaminación del suelo y de que, igualmente, la decisión del órgano ambiental se tomará con motivo de haberse incoado un procedimiento de declaración de calidad del suelo previsto en aquella legislación, la Administración conjugará la mencionada normativa con las previsiones de la legislación sectorial de residuos, y más concretamente, con el contenido del RD 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito de vertedero, entendiendo que la única opción que garantizaba, de la forma más idónea, la protección del medio ambiente y la salud de las personas pasaba por la retirada de la totalidad de la masa vertida en el emplazamiento afectado, medida que lleva aparejada la obligación de elaboración y posterior ejecución de un plan de excavación y saneo en los términos y con las obligaciones incorporadas en la resolución recurrida…” (F.J. 3).
“….En segundo lugar, según viene señalando una reiteradísima jurisprudencia, el artículo 86.4 LJCA determina que el recurso de casación no se puede fundar en la infracción de normas de derecho autonómico, ni cabe eludir dicho obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita artificiosa y meramente instrumental de normas de derecho estatal….” (F.J.6).
“En efecto, la investigación exploratoria debe incluir una investigación histórica sobre las actividades desarrolladas sobre el suelo y la obtención de datos de las características relevantes del medio físico, así como la realización de una campaña de muestreo y análisis que permita acotar la lista de sustancias contaminantes presentes en la totalidad del suelo objeto de investigación y su posible distribución espacial, indicando su concentración en cada una de las subáreas diferenciadas dentro del área de estudio. Dichos resultados, deben ser remitidos por las personas físicas o jurídicas promotoras al órgano ambiental, y una vez sustanciado, en su caso, el trámite de información pública y recabados tanto el informe del ayuntamiento correspondiente como otros informes que se haya estimado conveniente solicitar, el órgano ambiental elaborará propuesta de resolución de declaración de la calidad del suelo. Es posteriormente, cuando se dicta la oportuna resolución, cuando habrán de concretarse dos aspectos fundamentales, la medidas a adoptar y las personas físicas o jurídicas obligadas a adoptar las medidas de recuperación de suelos contaminados y alterados” (F.J.9).
Comentario de la Autora:
En esta ocasión, la Sentencia seleccionada tiene el interés de reflejar dos cuestiones de diferente alcance, pero fundamentales en el desenvolvimiento del Derecho Ambiental general, y en el desarrollo normativo del sector de residuos.
Así, en primer término, respecto del Derecho Administrativo Ambiental, debemos destacar la capacidad de las Comunidades Autónomas para elevar el nivel de protección, en los términos del art. 149.1.23, en el ejercicio de su competencia para el desarrollo de la legislación básica. Desde esta perspectiva, la regulación estatal básica sobre suelos contaminados, en los términos del art. 27 Ley 10/1998, de residuos, resultaba a todas luces insuficiente, para poder hacer efectiva la descontaminación de los suelos. Con todo, es una situación que ha mejorado en la nueva Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Sin embargo, se trata de una tendencia que parece invertirse en la actualidad, a la luz de nuevas normas ambientales reguladoras de procedimientos esenciales como el de Evaluación de Impacto Ambiental (arts. 3 y 4 Ley 21/2013, de 9 de diciembre, Evaluación Ambiental), en las que puede reconocerse una cierta línea de recentralización de las competencias ambientales.
En segundo lugar, la Sentencia tiene interés en cuanto a la importancia de la determinación o declaración del suelo contaminado o calidad del suelo, para concretar sujetos responsables y obligaciones derivadas. Desde esta perspectiva, es llamativo el procedimiento en varias fases que se establece en la norma autonómica examinada en la Sentencia, y cómo las responsabilidades sólo van a ser exigibles a partir de la efectiva declaración de calidad del suelo. La importancia de estos aspectos se ha visto reflejada en el régimen actual previsto en los arts. 36 a 38 de la Ley 22/2011, que contempla, incluso, la recuperación voluntaria de los suelos, una vez que el órgano competente de la Comunidad Autónoma aprueba el correspondiente proyecto.
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