Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 330/2019, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 2646/2020 – ECLI: ES:TS:2020:2646
Palabras clave: Patrimonio Natural. Biodiversidad. Patrimonio Nacional. Evaluación ambiental. Prohibiciones. Actividades deportivas.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Escalada Libre Sostenible Zona Centro frente al Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 29 de marzo de 2019, mediante el que se aprueba el Plan de Protección Medioambiental del Bosque de la Herrería (publicado en el BOE de 4 de julio de 2019).
La controversia gira en torno a la prohibición, incluida en el citado Plan de Protección Medioambiental, de la actividad deportiva de escalada en bloque (boulder), por no considerarse compatible con la protección de la biodiversidad que se persigue, a diferencia de lo que ocurre con otras prácticas deportivas, como la bicicleta de montaña, la marcha o el senderismo, que sí se consideran compatibles si se efectúan en itinerarios controlados. Para la Asociación recurrente, el Plan debe ser anulado, a causa de la omisión de estudios técnicos que garanticen y justifiquen las prohibiciones impuestas en relación con determinadas prácticas deportivas ¾concretamente, el boulder¾. En su opinión, al incorporarse esta prohibición en el Plan, por una parte, se vulnera el principio de jerarquía normativa, en la medida en que se vulneran la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad y la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de parques nacionales, en relación con el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al no figurar en el expediente ningún estudio ambiental científico previo que justifique las afecciones producidas respecto de la biodiversidad, como consecuencia de la práctica de ciertos usos deportivos. Por otra, también se incurre en arbitrariedad en la aprobación de este Plan, dada la inexistencia de dicho estudio de impacto ambiental previo para actividades deportivas. Según su parecer, el Plan impugnado se realizó de forma totalmente arbitraria y sin rigor científico, omitiendo la realización de estudios técnicos ¾en relación con la masificación de dicha práctica o el impacto del magnesio del que los escaladores se impregnan sobre las rocas¾ que garanticen y justifiquen las prohibiciones proscritas en relación con determinadas prácticas deportivas.
En cambio, el Abogado del Estado se opone a la demanda, haciendo referencia a la existencia de catálogos previos, así como de amplios y detallados estudios que se reflejan en el Plan aprobado. En particular, se refiere a la concreta zona del Castañar, y reseña los daños que, para la protección medioambiental de la zona, se desprenden de la práctica deportiva de referencia. Asimismo, destaca la particularidad del Plan de Protección Medioambiental del Bosque de la Herrería, en la medida en que afecta a unos de los bienes del Patrimonio Nacional, y niega el derecho subjetivo a la práctica deportiva discutida, insistiendo en la existencia de estudios técnicos suficientes que avalan la prohibición establecida, si bien en lugares concretos (“afloramientos rocosas singulares”), apelando al desarrollo del programa que el propio Plan Rector de Uso y Gestión menciona.
El Tribunal Supremo rechaza los argumentos de la recurrente y desestima el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueba el Plan de Protección Medioambiental del Bosque de la Herrería, que se declara ajustado al ordenamiento jurídico.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Por tanto, la singularidad del instrumento de planificación que nos ocupa viene determinada por lo establecido en el artículo 3 de la LPN, que impone (apartado 3º) al Gobierno —a propuesta del Consejo de Administración del Patrimonio Nacional— la obligación de aprobar un Plan de Protección Medioambiental, entre otros bienes, para el Bosque de la Herrería. Debe entenderse que tal obligación se impone (apartado 1) “[e]n cuanto sea compatible con la afectación de los bienes del Patrimonio Nacional”; afectación que se concreta en el “uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta representación que la Constitución y las leyes le atribuyen”.
En consecuencia, nos encontramos ante un peculiar instrumento de planificación medioambiental que vendría caracterizado por las siguientes notas:
- a) Se trata de un Plan Medioambiental de alcance y contenido similar a un PORN.
- b) La citada compatibilidad con la figura del PORN, y sus exigencias de protección, viene, no obstante, condicionada por la afectación (derivada de su pertenencia al Patrimonio Nacional) mencionada en el artículo 2 de la LPN.
- c) Su exigencia medioambiental se justifica porque el Bosque de la Herrería, sito en la Sierra de Guadarrama, pertenece al Conjunto del Monasterio de El Escorial y Bosque de La Herrería, tratándose de un lugar significativo que forma parte de los Reales Sitios que gestiona el Patrimonio Nacional.
- d) Mas en concreto, el Bosque de La Herrería se ubica dentro de la Red Natura 2000, lo cual obliga al Patrimonio Nacional -como Administración competente para su gestión-, entre otros extremos, a la aprobación del instrumento de gestión necesario para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de las especies, si bien en el marco de la citada afectación patrimonial.
La pertenencia a la Red Natura 2000 deriva de que su ámbito se encuentra parcialmente incluido dentro del Lugar de Interés Comunitario ”LIC ES3110005 Cuenca del Río Guadarrama”. No se incluye en su totalidad debido a que queda fuera de la zona LIC un sector del Bosque próximo a la vía del ferrocarril.
- e) Como peculiaridad especial, desde otra perspectiva, debe destacarse que el PMBH impugnado contiene (Parte IV) su correspondiente Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG), que es considerado, en el mismo PMBH, como “el complemento a la ordenación y protección del presente instrumento planificador”.” (FJ 3º).
“(…) la recurrente no realiza una pretensión de nulidad del PMBH como consecuencia de la ausencia de una evaluación ambiental estratégica, autónoma, del Plan en su conjunto, de conformidad con las exigencias de la LEA, que, de conformidad con la doctrina de esta Sala, tampoco podría ser exigible, con la intensidad y el alcance previsto en la citada LEA, dada, además, la peculiar y particular afectación patrimonial del lugar y el régimen de compatibilidad que la propia LPN impone, dada la pertenencia del lugar al citado Patrimonio Nacional.
Efectivamente en nuestra STS 58/2019, de 24 de enero (ECLI:ES:TS: 2019:2018, RC 2568/2018), que cita la anterior STS de 30 de septiembre de 2004, hemos señalado:
(…) Decíamos en aquella sentencia que “En el primer motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia la conculcación de lo establecido por el artículo 7.3 y concordantes de la Ley 9/2006 al considerar que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión impugnados no precisan de evaluación de impacto ambiental, lo que dicha Sala basa en una interpretación y aplicación indebida del artículo 6.3 de la Directiva 92/43/CEE, sobre Hábitat y del artículo 4.4 e) de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales .
Este motivo de casación no puede prosperar porque la exigencia de evaluación ambiental estratégica de planes y programas impuesta por el ordenamiento comunitario europeo e interno español excluye precisamente aquellos planes que tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que, como es lógico, estos planes colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas exige tanto nuestro ordenamiento interno como el comunitario europeo, lo que, con toda lógica, deduce la Sala sentenciadora, entre otros, de los preceptos citados en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra y que damos por reproducido para desestimar este primer motivo de casación”” (FJ 4º).
“En concreto, pues, de lo que la Asociación recurrente discrepa, partiendo de la realidad de la evaluación contenida en el PMBH, es de la insuficiencia de los estudios previos llevados a cabo con carácter previo a la aprobación del Plan, de donde deduce la doble vulneración de los principios de jerarquía normativa y arbitrariedad, al haber actuado, como consecuencia de la ausencia de estudios técnicos con rigor científicos, de forma totalmente arbitraria y sin justificar las prohibiciones “proscritas” en relación con la práctica deportiva de referencia.
Pues bien, no podemos asumir tal planteamiento.
(…) Pues bien, la finalidad concreta de protección, es evidente y la normativa del propio PMBH especialmente se refiere a la misma en su Sección 1ª ( “Protección del Medio Natural”), artículo 6.3
(…) Por otra parte, el PRUG, que se contiene en la Parte 4 del PMBH (técnicamente similar a un PORN) no puede ser más expresiva en cuanto a su finalidad:
“Su objetivo no puede ser otro que la conservación del Bosque, su mantenimiento en las mejores condiciones posibles y su regeneración. El Bosque de La Herrería es un ecosistema con una dinámica permanente, de manera que la gestión de protección sobre él implica la vigilancia y el conocimiento de su evolución. Hay una labor preventiva y de policía, como puede ser la vigilancia de los incendios forestales, o la prohibición de determinados usos o actividades que pondrían en riesgo el bosque o sus componentes, y también otras labores de regeneración de la cubierta forestal o de observación de los procesos naturales sin intervenir en ellos, pero conociéndolos para actuar en consecuencia”.
De lo hasta aquí expuesto -y del examen pormenorizado del Plan de Protección Medioambiental aprobado por el Consejo de Ministros- claramente se deduce que la prohibición adoptada en relación con la actividad -en lugares concretos- deportivamente desarrollada por los asociados de la recurrente, tiende a una finalidad protectora concreta, en modo alguno se nos presenta como arbitraria, y cuenta con un respaldo técnico y concreto suficientemente contrastado” (FJ 5º).
“El litigio, pues, se desplaza hacia el examen de la actividad probatoria de la recurrente -tendente a desvirtuar la realidad objeto de protección que hemos contrastado-, así como hacia el contraste de la actividad deportiva cuestionada y otras, por el contrario, permitidas por el PMBH.
(…) Pues bien, esto es lo que ha realizado el Plan Medioambiental que nos ocupa, procediendo a la prohibición del boulder en el Bosque de la Herrería, lo cual sería compatible con una concreción geográfica, a través del Programa específico contemplado en el PRUG, así como con un desarrollo normativo, estatal o autonómico, prudente y equilibrado entre la práctica deportiva y la protección medioambiental” (FJ 6º).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia, se ponen de manifiesto las dificultades existentes para ponderar adecuadamente la protección medioambiental de un espacio, con valores dignos de protección, y la realización de prácticas deportivas, a raíz de la inclusión, en el Plan de Protección Medioambiental del Bosque de la Herrería, un espacio natural de gran valor histórico y paisajístico, perteneciente al Patrimonio Nacional y ubicado en la Red Natura 2000, de una prohibición de la práctica de la actividad deportiva de escalada en bloque. Para el Tribunal Supremo, la prohibición incluida en este Plan ¾aprobado por el Gobierno, a propuesta del Consejo de Administración del Patrimonio Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.3 de la Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional¾, en relación con la citada actividad de escalada, en lugares específicos, responde a una finalidad protectora concreta, que no ofrece duda y que cuenta con un respaldo técnico y concreto suficientemente contrastado, por lo que no es arbitraria. Por ello, se declara ajustado al ordenamiento jurídico el Plan de Protección Medioambiental del Bosque de la Herrería.
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