Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2018 (Sala Tercera, Sección 5, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autor: Dr. Fernando López Pérez. Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STS 2972/2018-ECLI:ES:TS:2018:2972
Temas Clave: Costas; Dominio público marítimo-terrestre; Procedimiento sancionador
Resumen:
A través de una Resolución en el año 2013 de la Agencia de Protección de Legalidad Urbanística de la Junta de Galicia, se impuso sanción de multa a un particular, en la cuantía de 39.493,52 euros, ordenando además la restitución de las cosas a su estado anterior en el plazo de tres meses a contar desde la notificación de la resolución, con la advertencia de la ejecución forzosa, mediante la imposición de multas coercitivas y, en su caso, de la ejecución subsidiaria, todo ello en relación a una infracción de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Esta Resolución fue posteriormente confirmada por otra posterior de 2015 que desestimaba el recurso de reposición interpuesto por el particular sancionado.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Santiago de Compostela, el cual lo desestimó a través de sentencia de 14 de julio de 2016. Con posterioridad, el afectado interpuso recurso de apelación, resuelto por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia con iguales efectos desestimatorios mediante su sentencia de 1 de diciembre de 2016. Contra esta última sentencia se interpuso el recurso de casación ahora resuelto por el pronunciamiento del Tribunal Supremo objeto de análisis.
Tras los trámites procesales pertinentes, mediante Auto del Tribunal Supremo de fecha 10 de abril de 2017, se admitió el recurso de casación preparado y declaró que la cuestión planteada en el recurso presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, a fin de determinar:
“Si el plazo previsto en el artículo 95.1 de la Ley de Costas (tras su reforma mediante Ley 2/2013) es de aplicación exclusivamente a partir de la imposición de las medidas de reposición de la legalidad, y si, por otro lado, los plazos de prescripción establecidos por el artículo 92 de la misma Ley, además de resultar de aplicación a las sanciones correspondientes, se aplican también a las medidas de reposición de la legalidad”.
Por otra parte, el auto señala como norma que deberá ser objeto de interpretación: “los artículos 92 y 95.1 de la Ley 22/1988 de 28 de julio, de Costas, en la redacción dada a los mismos por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Usos Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas”.
Al respecto, hay que dejar apuntada la evolución legislativa de los artículos 92 y 95.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas:
- En lo que afecta al artículo 92, este precepto en su redacción original, aludía únicamente a la prescripción de las infracciones; siendo que en la redacción dada tras la reforma operada por la Ley 2/2013, se incluía también el plazo de prescripción de las sanciones impuestas.
- En lo que concierne al artículo 95.1, en su redacción original no se incluía expresamente plazo de prescripción alguno para la imposición al infractor de la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior. Con la reforma efectuada con la Ley 2/2013, se añade un párrafo que indica que «esta obligación (restitución y reposición) prescribirá a los quince años desde que la Administración acuerde su imposición, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.2 de esta Ley».
Más allá de la casuística propia del caso analizado (aunque dejo apuntado que la sentencia no admite el recurso de casación), resulta importante destacar el análisis al respecto de la modificación de los artículos 92 y 95 de Ley de Costas. Fundamentalmente en lo que respecta a si las obligaciones de restitución y reposición en materia de procedimientos sancionadores conforme a la Ley de Costas, están condicionadas a que la infracción cometida o la sanción impuesta no esté prescrita, una vez que se ha introducido el plazo de prescripción de 15 años en el artículo 95.1. Pues bien, entiende la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentido negativo, entendiendo que la circunstancia de que la infracción o, en su caso, sanción, estén prescritas, no es óbice para la imposición de las obligaciones de restitución y reposición, siempre y cuando estas últimas obligaciones entren dentro del plazo de 15 años del nuevo párrafo añadido en 2013 al artículo 95.1.
Reseñar además que en la sentencia se aprovecha para recalcar que estos plazos de prescripción (que se imponen en un procedimiento sancionador) en nada afectan a la facultad de recuperación de oficio del dominio público marítimo-terrestre prevista en el artículo 10.2 de la Ley de Costas. Facultad que, en consecuencia, sigue siendo imprescriptible.
Destacamos los siguientes extractos:
“Por todo ello, podemos llegar a las siguientes conclusiones:
1º. Que la obligación de imposición de las obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, como consecuencia de una condena penal o una sanción administrativa, se mantienen en la LC en la misma situación que antes de la reforma de la LMC, sin que de esta se derive novedad alguna.
2º. Que, en consecuencia —y respondiendo a la segunda de las cuestiones que, en concreto se nos formulan—, no resultan de aplicación a las obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, los plazos de prescripción previstos (antes y después de la LMC) para las infracciones (en artículo 92.1 LC), por lo que, se insiste, las mismas no se somete a los plazos de prescripción establecidos para declaración de prescripción de las infracciones y sanciones.
3º. Que, impuestas, por el Tribunal penal o por la Administración de Costas, las citadas obligaciones, la LC, tras su reforma por la LMC de 2013, sí establece (artículo 95.1.2 º) un plazo máximo de prescripción de quince años para la ejecución y el cumplimiento de tales obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción. Y, decimos máximo porque habrá de estarse, con carácter previo, al plazo que, en cada caso, se establezca en la resolución (penal o administrativa) que imponga las citadas obligaciones, con dicho límite legal. Respondemos, con ello, a la primera de las cuestiones suscitadas).
4º. Que, no obstante lo anterior, y como excepción, dicho plazo de prescripción de la obligación impuesta, con el máximo de quince años, la LC deja a salvo, y no es por tanto de aplicación a los mismos, a los supuestos de recuperación de oficio de los bienes y derechos integrantes del dominio público marítimo terrestre —potestad distinta de las obligaciones que nos ocupan, que derivan del ejercicio de la potestad sancionadora— de conformidad con la remisión que el inciso final del nuevo párrafo segundo del artículo 95.1 realiza al artículo 10.2 de la misma LC.
Si bien se observa, la LC conecta esta facultad de recuperación de oficio del artículo 10.2 con los bienes integrantes del dominio público marítimo terrestre; concreción territorial que no se produce —a dicho ámbito de protección constitucional— cuando lo que se regulan son las tan citadas obligaciones de restitución y reposición de las cosas a su estado anterior a la infracción, pues, no se olvide, que el ámbito “territorial” de las infracciones es más amplio que el del dominio público marítimo terrestre, como se deduce de la simple lectura de algunas de las infracciones que se tipifican en los artículos 90 y 91 de la LC que, territorialmente, no se concretan —sólo— al dominio público marítimo terrestre, sino que también se extienden —algunas de ellas— a las zonas de servidumbre colindantes con el dominio público.
Esta, pues, es la doctrina que, con carácter general, resulta procedente establecer”.
Comentario del Autor:
Interesante sentencia de nuestro Tribunal Supremo, en cuanto a que interpreta los importantes artículos 92 y 95.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, tras la modificación operada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, y que atiende a los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones en materia de costas, y su relación con las obligaciones de restituir y reponer las cosas a su estado original. Además, mantiene la imprescriptibilidad de la facultad de recuperación de oficio del dominio público marítimo-terrestre, previsto en el artículo 10.2 de la norma.
Documento adjunto:
