Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2012 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Manuel Campos Sánchez-Bordona)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 6471/2012
Temas Clave: Proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental; excepciones; potestad Consejo Ministros; procedimiento de evaluación; participación; legitimación asociaciones
Resumen:
El Tribunal Supremo resuelve en esta ocasión los recursos contencioso-administrativos planteados por el Ayuntamiento de Pamplona y Asociación de Vecinos Local contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de noviembre que declaró excluido del procedimiento de evaluación de impacto ambiental el proyecto de construcción de un nuevo centro penitenciario en la ciudad de Pamplona, así como el acuerdo de 16 de junio de 2009, por el que se inadmite recurso de reposición interpuesto contra el primero.
La Sala valora, en primer término, la legitimación de la Asociación de vecinos para poder impugnar el acuerdo, en la medida en que se trata de una Asociación cuyo ámbito geográfico de actuación coincide con el del lugar en el que se proyecta la construcción del centro penitenciario y, por otro lado, tiene entre sus fines estatutarios el de promover la mejora del entorno urbanístico de la zona. A juicio de la Sala, este último aspecto legitima, sin duda, a la Asociación en los procesos de revisión del acuerdo del Consejo de Ministros, dado que, además, la ubicación prevista para el centro se sitúa en una zona considerada “reserva paisajística” (F.J.3).
Junto a ello, los recurrentes plantean que el Acuerdo del Consejo de Ministros excluyendo el proyecto del Centro, pese a tratarse de un proyecto de los contemplados en el Anexo II del Real Decreto-Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, no se ajusta a los requisitos del “supuesto excepcional” en cuya virtud la norma reconoce la capacidad del Consejo de Ministros de excluir el proyecto en cuestión de la respectiva evaluación. En este sentido, la Sala acoge los argumentos de los recurrentes, en el sentido de seguir la doctrina del TC fijada en la Sentencia 13/1998 (conflicto positivo número 263/1989) sobre los requisitos que habían de cumplir los supuestos “exceptuables” del régimen de evaluación de impacto ambiental, y entiende que los mismos no se pueden reconocer en el caso de autos, ya que no concurre la circunstancia de “imposible previsión” (puesto que la proyección del centro penitenciario se vincula a cierta planificación anterior de la Administración estatal), ni la urgencia en la construcción de dicho centro en el lugar previsto, sin posibilidad de valorar emplazamientos alternativos, ya que desde 2005 se conocía el proyecto en cuestión (F.J.8).
El Tribunal falla, por tanto, a favor de los recurrentes y, por un lado, rechaza las razones de inadmisibilidad de la Abogacía del Estado en cuanto a la falta de legitimación de la Asociación y, por otro, anula, por disconformidad con el Ordenamiento jurídico, los Acuerdos del Consejo de Ministros.
Destacamos los siguientes extractos:
“La Sala considera, sin embargo, que la asociación recurrente estaba legitimada para impugnar en vía administrativa, y lo está para hacerlo en la jurisdiccional, el acuerdo recurrido. En la medida en que se trata de una asociación vecinal cuyo ámbito geográfico se enmarca dentro del mismo término territorial en que se proyecta el centro penitenciario y entre cuyos fines estatutarios se encuentra el de promover la mejora del entorno urbanístico, aquella entidad podía legítimamente someter a la revisión del Consejo de Ministros, y puede hacerlo ahora ante esta Sala, la improcedencia de excluir de un trámite de evaluación ambiental – en principio obligado- un determinado proyecto, precisamente por entender que la construcción del centro penitenciario infringía, entre otras, las normas urbanísticas comarcales y municipales. Éstas otorgaban al emplazamiento previsto (en una zona del término municipal de Pamplona próxima al núcleo urbano) una determinada protección paisajística que resulta cuando menos afectada, de modo negativo, por la construcción del centro penitenciario cuyo impacto en el suelo protegido es por todos reconocido. Frente al destino de “reserva paisajística” y a la calificación de suelo forestal, con vocación de futuro parque urbano, la construcción del centro penitenciario en el término municipal supone un impacto que la asociación de vecinos puede legítimamente impugnar en la vía administrativa y jurisdiccional” (F.J. 3 in fine).
“La lógica del debate exige, ante todo, discernir si en el supuesto de autos se daban los requisitos exigidos por la norma habilitante para hacer uso de esta facultad de exclusión (esto es, si se trataba de un «supuesto excepcional» y si se expresaba la motivación del acuerdo). Frente a lo mantenido por los recurrentes, el acuerdo del Consejo de Ministros está suficientemente motivado desde el punto de vista de la constancia de las razones en que se basa. Pero, sin embargo, esas mismas razones, examinadas a la luz de las circunstancias concurrentes, impedirán que podamos aceptar la «excepcionalidad» del supuesto. En contra de lo afirmado por el Abogado del Estado, esta Sala puede valorar con plenitud de conocimiento, como en tantos otros casos, si concurría o no la situación que la norma exige para la validez de su aplicación. No es cierto que, como sostiene el defensor de la Administración estatal, «la revisión jurisdiccional no puede alcanzar la valoración de la excepcionalidad del supuesto»…” (F.J. 7).
“…El Tribunal Constitucional, al zanjar en su sentencia 13/1998, de 22 de enero, la controversia competencial (conflicto positivo número 263/1989 ) que entonces se le planteaba sobre la atribución al Consejo de Ministros de la facultad de excluir determinados supuestos del procedimiento de evaluación de impacto, afirmó que los “exceptuables” por su excepcionalidad eran aquellos que correspondían a “[…] determinados proyectos, que se presentan, de este modo, como obligados remedios de urgencia con los que atender a situaciones extraordinarias y de imposible previsión”. Insistió en que sólo bajo estas condiciones era admisible la atribución competencial de la facultad de dispensa al Consejo de Ministros y que la calificación de proyectos exceptuables “[…] adquiere un sentido específico y directamente vinculado a un particular entendimiento de lo excepcional”.
Pues bien, si esta es la interpretación válida de aquella expresión, ahora incluido en la Disposición adicional segunda del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos del año 2008, la dispensa otorgada por el Consejo de Ministros al proyecto de construcción de la cárcel de Pamplona no se corresponde con los requisitos de excepcionalidad requeridos….” (F.J.8).
“…sí existe en este caso un procedimiento obligado (el ordinariamente previsto en el texto refundido de 2008) mediante el que proceder a la evaluación de impacto ambiental del proyecto; y de otro, la exclusión de dicho procedimiento, sustituido por otro trámite, no se atuvo a las exigencias de la Disposición adicional segunda que supuestamente le daba cobertura.
Resulta, además, que uno de los elementos que debe someterse al procedimiento ordinario (y por lo tanto, a su estudio previo, consultas, análisis e información pública) es precisamente el que atañe a las alternativas que puedan ofrecerse al emplazamiento de los proyectos, cuando se trate de los comprendidos en el anexo II del texto refundido que se consideren sujetos a este procedimiento. En otras palabras, si se trata de proyectos del anexo II respecto de los cuales exista un pronunciamiento positivo sobre la necesidad de que se sometan a evaluación de impacto ambiental, de acuerdo con los criterios de selección establecidos en el anexo III, dicha evaluación no puede acometerse sin un análisis preliminar de las diferentes alternativas de emplazamiento…” (F.J.10).
Comentario de la Autora:
La evaluación de impacto ambiental, como técnica preventiva por excelencia, y por su carácter de dispositivo horizontal a la vista de su ámbito de aplicación, sigue generando pronunciamientos jurisprudenciales como el seleccionado en esta ocasión, que, por una lado, ponen de manifiesto la complejidad de la aplicación de la norma reguladora, y, por otro lado, conectan con los grandes temas del Derecho Ambiental más reciente, como el de la participación en las cuestiones ambientales, a través de la legitimación activa para la impugnación de pronunciamientos como el examinado.
Desde la primera de las perspectivas señaladas, la Sentencia reviste el interés de trasladar la cuestión del ámbito de aplicación o de exigibilidad de la evaluación de impacto ambiental no a la aplicación potestativa del dispositivo a los proyectos del Anexo II del Real Decreto-Legislativo referido, sino a la apreciación de excepciones al régimen general de la evaluación, lo cual puede situarse en un nivel de discrecionalidad que no pueda fiscalizarse, y que, en consecuencia, constituya una vía peligrosa para evitar el procedimiento de evaluación. En este sentido, la Sentencia resuelve de manera satisfactoria el control de las excepciones al régimen de evaluación de impacto ambiental.
Desde el segundo de los enfoques planteados, llama la atención la tendencia del Tribunal a reconocer el máximo de legitimación de la asociación recurrente, si bien, en línea con la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia, asegurando que el fin de la asociación en cuestión le “habilita” a participar en cuestiones urbanísticas y ambientales. Estamos ante un criterio de racionalidad en el acceso a la justicia por asuntos ambientales que, en todo caso, deberá ser objeto de interpretación laxa, en el sentido de favorecer la legitimación activa de sujetos colectivos en aras de la protección ambiental.
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