Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 4762/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4762
Temas Clave: Costas; Dominio público marítimo-terrestre; Urbanizaciones marítimo-terrestres; Marinas; Retroactividad
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Port d’Empuriabrava, S.A., contra el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de costas, interviniendo como parte demandada la Administración General del Estado.
La recurrente solicitaba que se dictase sentencia estimando el recurso presentado, en virtud de diferentes motivos expuestos en su escrito de demanda. Con carácter principal, solicitaba que se declarase como no conforme a derecho y se anulase el Real Decreto 876/2014, por haberse vulnerado, en su opinión, la normativa relativa al procedimiento de elaboración de reglamentos en el ámbito estatal. En defecto de esta petición, pedía que se declarasen como no conformes a derecho y se anulasen los artículos 181 a 184, que regulan el canon de ocupación o aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, y los apartados 4.a), 9 y 9.b) de la disposición adicional segunda del citado Real Decreto, que desarrolla el apartado 1 de la disposición adicional décima de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, relativa a las urbanizaciones marítimo-terrestres.
Por su parte, el abogado del Estado solicitaba que se dictase sentencia declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando este recurso y suplicando la denegación del recibimiento a prueba.
El Tribunal Supremo rechaza que exista nulidad total del Reglamento general de costas y, tras analizar las impugnaciones puntuales del mismo formuladas por la recurrente, estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo y procede, exclusivamente, a la anulación del apartado 9.b) de su Disposición adicional segunda.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En síntesis, se exponía por la recurrente que la exclusión de la condición del dominio público de los referidos terrenos inundados resulta claramente contraria a la Constitución constituyendo un episodio palmario de arbitrariedad de los poderes públicos; en concreto, se consideraban vulnerados el artículo 132.2 CE , al excluir del dominio público marítimo terrestre determinados espacios enclavados físicamente en la zona marítimo-terrestre y conectados permanentemente con el mar territorial, citando, a tal efecto, la doctrina establecida en la STC 149/1991 -y otras posteriores del Tribunal Constitucional-, así como la Audiencia Nacional y este Tribunal Supremo. Señalaba la recurrente que tal decisión reglamentaria implicaba la privatización de una porción o parte de la zona marítimo-terrestre, en contra de la Constitución de la doctrina jurisprudencial citada.
Por otra parte, la recurrente consideraba que se producía la infracción del artículo 9.3 CE por excluir del dominio público marítimo terrestre los espacios expresados, de forma absolutamente arbitraria, que no puede entenderse justificada por razón alguna.
Nuestra respuesta no puede ser otra que la ya dada al respecto por el Tribunal Constitucional en la ya citada STC 233/2015, de 5 de noviembre, Fundamento Jurídico 9, pues, como acabamos de exponer, las normas que se dicen vulneradas sólo son de índole constitucional:
“(…) La alegada infracción del art. 132 CE se funda en que la alteración del ecosistema y de la mutación demanial por mano del hombre, así como la exclusión de los estacionamientos náuticos, son contrarios a la directa demanialización constitucional. Sin embargo, como ya advertimos en el fundamento jurídico 3 b) al analizar la problemática de los terrenos inundados artificial y controladamente, sólo los terrenos naturalmente inundables forman parte del dominio público preservado por el art. 132.2 CE. En el caso de las urbanizaciones marítimo-terrestres, el elemento decisivo para desestimar el vicio de inconstitucionalidad denunciado radica en que estas urbanizaciones no se ubican en la franja demanial preservada por el citado precepto constitucional, sino que se caracterizan por conformarse a partir de la inundación artificial de terrenos privados, regulándose las obras de construcción de canales navegables en terrenos que, previamente, no fueran de dominio público marítimo-terrestre, ni estuvieran afectadas por la servidumbre de protección (apartados 1 y 3 de la disposición adicional décima). En la STC 149/1991 , al referirnos a los bienes incluidos en el dominio público no ya por decisión constitucional, sino en virtud de la facultad concedida al legislador para determinar qué otras categorías de bienes integran el dominio público, ya señalamos que “[a]unque esa facultad no aparece acompañada, en el art. 132.2 que la otorga, de limitación expresa alguna, es evidente que de los principios y derechos que la Constitución consagra cabe deducir sin esfuerzo que se trata de una facultad limitada, que no puede ser utilizada para situar fuera del comercio cualquier bien o género de bienes si no es para servir de este modo a finalidades lícitas que no podrían ser atendidas eficazmente con otras medidas” [fundamento jurídico 2 B)].
El legislador de 2013 ha optado por delimitar el dominio público de configuración legal en estas urbanizaciones marítimo-terrestres en los términos que figuran en el apartado 3 a) de la disposición adicional décima LC, incorporando al dominio público los terrenos que, siendo de titularidad privada, quedaran inundados, a excepción de los destinados a estacionamiento náutico individual y privado, excepción ésta que constituye la principal novedad respecto de la regulación contenida en su momento en el art. 43.6 del Reglamento de la Ley de costas de 1989. Se trata por tanto de una regulación que preserva en lo fundamental el carácter demanial de los terrenos inundados que, por su condición de canales navegables, presentan una necesaria continuidad física con el dominio público preservado por el art. 132.2 CE al quedar en comunicación permanente con la zona marítimo-terrestre y el mar territorial, lo que los hace sensibles a los fenómenos naturales propios de la dinámica litoral. La limitada excepción de los estacionamientos náuticos no desborda el margen de configuración legal del que dispone el legislador, y puede considerarse acorde con la citada doctrina”” (FJ 5º).
“(…) Efectivamente, debemos partir de la naturaleza de los mandatos contenidos en el apartado 9 de la norma reglamentaria, y dejar constancia de que el apartado 9.a) de la Disposición Adicional reglamentaria Segunda ha resultado anulado en la STS dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 947/2014, esto es, en relación con la fecha de la exigencia de la inscripción registral de los establecimientos náuticos individuales o colectivos. Por otra parte, los otros dos apartados no deben de ser considerados como preceptos limitativos de derechos de los propietarios, ya que, en el apartado b), se establecen la presunción (sobre cuya legalidad no nos pronunciamos ahora, pues lo haremos en el Fundamento siguiente) de la existencia del título administrativo habilitante de las obras realizadas para los citados estacionamientos náuticos; y, en el apartado c), una flexibilización de las distancias para los accesos públicos y el tránsito junto a los canales.
Por otra parte, de forma expresa, la Disposición Adicional Sexta de la Ley de 2013 expresamente contempla la situación de las personas titulares de terrenos inscritos en el Registro de la Propiedad, sitos en las urbanizaciones marítimo terrestre, que dejen de formar parte del dominio público marítimo terrestre como consecuencia de los deslindes previstos en la Ley de 2013; obviamente el legislador está contemplando las situaciones anteriores.
Pues bien, la naturaleza no restrictiva de tales normas posibilita la eficacia retroactiva. Y, como señala el Tribunal Constitucional, la resolución de los conflictos concretos que surjan deberán ser resueltos por la jurisdicción ordinaria (…)
Por último, no podemos acoger la tacha relativa a la inseguridad jurídica contraria al artículo 9.3 que, según se aduce, deriva de la falta de clarificación del restante régimen jurídico de las urbanizaciones marítimo-terrestres. La serie de interrogantes que abre la demanda para apoyar su pretensión habrán de hallar respuesta bien en la propia legislación de ordenación territorial y urbanística de las Comunidades Autónomas (derecho de promoción urbanística, clasificación del suelo, disciplina urbanística), bien en el régimen general establecido en la propia legislación de costas (policía demanial, informes sobre planes de ordenación territorial y urbanística de las Comunidades Autónomas). El complejo entrecruzamiento, consustancial a los fenómenos de concurrencia de competencias en un mismo espacio físico, fue objeto de detenida consideración en la STC 149/1991, a cuyos pronunciamientos sobre los arts. 110 c), 112 y 117 LC , que serían aquí de aplicación, procede remitirse [FFJJ 7 A) c) y 7 D) a)]” (FJ 6º)”.
“(…) Lo que la norma impugnada establece es una presunción iuris tantum -esto es, admitiendo prueba en contrario, como expresamente se dice en la norma- sobre la concurrencia de la correspondiente habilitación administrativa para haber realizado los establecimientos náuticos de referencia, sobre cuya exigencia, bien por la legislación estatal, bien por la legislación autonómica, con arreglo a la correspondiente legislación, no puede existir dudas.
Pues bien, lo que la norma establece es la presunción de la existencia del título administrativo de referencia “para las construcciones existentes a la entrada en vigor de este Reglamento”. Sin embargo, tal presunción no puede ser establecida en una norma reglamentaria como la impugnada, produciéndose, pues, la vulneración del artículo 385 de la LEC que regula las “presunciones legales”; hasta en tres ocasiones el precepto hace referencia al rango de “ley” para el establecimiento de las mismas, dada la excepcionalidad que suponen en relación con el régimen general -en este caso- de obtención de la autorización administrativa correspondiente para la realización de obras, aun en el dominio público marítimo terrestre, sin que pueda aceptarse la interpretación de que el citado término “ley” es utilizado en sentido general. La propia sistemática del precepto, su concreta denominación, y la reiteración del término y de la exigencia “legal” no nos dejan lugar a duda” (FJ 7º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia resulta de interés para conocer el régimen jurídico de las urbanizaciones marítimo-terrestres, que ha sufrido algunas modificaciones importantes a raíz de la aprobación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Esta Ley introduce una nueva disposición adicional décima en la Ley de costas, con el objeto de regular las urbanizaciones marítimo-terrestres. Las novedades sustanciales de la regulación de las urbanizaciones marítimo-terrestres contenidas en esta nueva disposición adicional 10ª respecto de la regulación contenida en su momento en el artículo 43.6 del Reglamento de la Ley de costas de 1989, eran la no inclusión en el dominio público marítimo-terrestre de los terrenos de titularidad privada invadidos por los canales de la urbanización colindantes con las viviendas y retranqueados respecto de los canales destinados a estacionamiento náutico colectivo y privado; y la no aplicación a las urbanizaciones marítimo-terrestres de la servidumbre de tránsito. El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 233/2015, ha considerado conforme con la Constitución las previsiones de esta disposición adicional 10ª. En su opinión, “Se trata por tanto de una regulación que preserva en lo fundamental el carácter demanial de los terrenos inundados que, por su condición de canales navegables, presentan una necesaria continuidad física con el dominio público preservado por el art. 132.2 CE al quedar en comunicación permanente con la zona marítimo-terrestre y el mar territorial, lo que los hace sensibles a los fenómenos naturales propios de la dinámica litoral. La limitada excepción de los estacionamientos náuticos no desborda el margen de configuración legal del que dispone el legislador, y puede considerarse acorde con la citada doctrina” (FJ 9º). Asimismo, considera que esta disposición no vulnera los principios de seguridad jurídica o de interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3 de la Constitución Española. Y tampoco acoge la tacha relativa a la inseguridad jurídica contraria al artículo 9.3 de la Constitución.
La regulación de las urbanizaciones marítimo-terrestres se ha completado con la regulación efectuada por el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de costas, en su disposición adicional 2ª. El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta regulación en dos ocasiones, a raíz de su examen en sendos recursos contencioso-administrativos presentados contra el Reglamento general de costas. En primer lugar, en la Sentencia de 8 de septiembre de 2016 (Roj: STS 4688/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4688), anula el apartado 9.a) de la disposición adicional 2ª. Con arreglo a este apartado, en las urbanizaciones marítimo-terrestres existentes a la entrada en vigor de la Ley de costas, se tendrá en cuenta que “A efectos de aplicación de lo establecido para los estacionamientos náuticos individuales o colectivos y privados en la letra a) del apartado 4, el propietario colindante deberá acreditar la existencia de título de propiedad, debidamente inscrito en el Registro de la Propiedad, a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio”. El Tribunal Supremo anula este apartado porque exige, para la recuperación o reintegración de los bienes de referencia, que la inscripción registral de los mismos, que por aplicación de la disposición adicional 10ª de la Ley de costas, introducida en 2013, dejan de pertenecer al dominio público marítimo-terrestre, esto es, los estacionamientos náuticos, existiera en el momento de la entrada en vigor de la Ley de 1988, y no en el momento de la entrada en vigor de la Ley de 2013. Para el Tribunal, la habilitación genérica al desarrollo reglamentario no autoriza a exigir la retroactividad expresada a las inscripciones registrales de los bienes que, por aplicación de la Ley de 2013, dejan de pertenecer al dominio público marítimo-terrestre (FJ 4º).
En segundo lugar, en la Sentencia objeto de análisis, anula, como hemos visto, el apartado 9.b) de esta disposición adicional. Con arreglo a este apartado, en las urbanizaciones marítimo-terrestres existentes a la entrada en vigor de la Ley de costas, se tendrá en cuenta que “Se presumirá la existencia del título administrativo necesario según la legislación de puertos y costas, a los efectos previstos en la letra a) del apartado 4, salvo prueba en contrario, para las construcciones existentes a la entrada en vigor de este Reglamento”. Señala el Tribunal que esta presunción no puede ser establecida en una norma reglamentaria como la impugnada, produciéndose, la vulneración del artículo 385 de la LEC, que exige rango de ley para el establecimiento de las mismas, dada la excepcionalidad que suponen en relación con el régimen general.
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