Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de septiembre de 2012 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 5981/2012
Temas Clave: Protección de espacios naturales; conservación de especies silvestres; competencia estatal; dominio público marítimo-terrestre; competencia autonómica de gestión; autorizaciones estatales sobre dominio público marítimo-terrestre; extracción de áridos
Resumen:
La Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 10 de septiembre de 2009, en cuya virtud se estima el recurso presentado por la Administración General del Estado contra la Orden de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Comunidad por la que se establece la Reserva Marina del Migjorn de Mallorca, dado que el art. 3 párrafo 1 de la Orden prohibía taxativamente “…la extracción de arenas, organismos o cualquier otro material del fondo marino”.
La impugnación inicial de la Orden se planteó sobre la base de un exceso de competencias por parte de la Comunidad Autónoma, en la medida en que la limitación de explotación de los recursos marinos vivos por parte de la Comunidad Autónoma interfiere en las competencias del Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre, en los términos del art. 110 b) de la Ley de Costas, esto es, respecto de la gestión del demanío, así como en la competencia exclusiva del mismo sobre Obras Públicas de interés general, de acuerdo con el art. 111.1.b) de la Ley 22/1988, en relación con el art. 149.1.24 CE (F.J.2). Junto a ello, se plantea que el precepto impugnado también vulnera las competencias que la Constitución concede al Estatuto de Autonomía, al ignorar la titularidad del Estado y las competencias que ello le comporta sobre el lecho del mar donde se sitúan las aguas interiores, en las que sí tiene competencias la Comunidad Autónoma para limitar la explotación de los recursos naturales (F.J.2). Por último, la impugnación del Estado planteó que la Administración Autonómica actuó en fraude de ley, al limitar al Estado la extracción de arena del banco subyacente a las aguas de la zona de reserva marina declarada, en aras de la protección de los recursos naturales vivos, y obviando que la extracción se destinaría a las obras de reparación previstas por el Real Decreto Ley 1/2002, de 22 de marzo, declaradas de emergencia (F.J. 2).
Para el Tribunal de instancia, la clave en el reconocimiento de la prevalencia de la competencia autonómica está en acreditar la vinculación entre el lecho marino y sus condiciones excepcionales y la protección de la fauna y flora relacionada con dicho hábitat, que de otro modo, sufriría un perjuicio irreparable (F.J. 2). No dándose tal situación, por no resultar acreditada la modificación del hábitat ante la extracción de arenas, a través de informe incorporado por la Dirección General de Costas, la Sala entiende que la Comunidad Autónoma supera los límites competenciales. A ello se suma la consideración de las obras de regeneración de playas como obras de interés general, prevaleciendo, pues, la competencia estatal (F.J.2 in fine).
El Tribunal Supremo hace suyo el planteamiento de la Sala de instancia, señalado que la cuestión clave es si la competencia para dictar normas protectoras del medio ambiente pueden tener un alcance que “hagan inviable el disfrute de un bien demanial al Estado” (F.J. 3). En este sentido, la Sala reconoce, como señala la Comunidad Autónoma en el recurso de casación, que la titularidad del dominio público marítimo-terrestre “no determina, sin más, las competencias que pueda tener no sólo el Estado, sino también las Comunidades Autónomas” (F.J.5), pero insiste en que la Orden impugnada plantea un problema diverso cual es la extensión de la competencia autonómica para tutelar el medio ambiente, debiéndose ponderar esta competencia con los títulos Estatales, a la vista de los informes aportados, que garantizan la integridad del espacio. La Sala falla, pues, no haber lugar al recurso de casación.
Destacamos los siguientes extractos:
“…Y con tales antecedentes la Sala considera que la decisión de prohibir la extracción de arenas sobre el lecho marino de la reserva adoptada en el artículo 3-1 del Decreto impugnado, supera los límites competenciales de la Administración autonómica….
…De ello se deriva que, al no acreditar ese daño, y teniendo la regeneración de playas la condición de obras de interés general, la necesidad de tales actuaciones cuando fueren menester, se hace absolutamente indispensable, de forma que la administración general debe disponer de los medios idóneos para poder hacer frente a dichas obras, y ello se convierte en una necesidad que no puede ser perturbada a través de legislación protectora del medio ambiente, que por vía de una prohibición que no encuentra causa justificada, impide a la administración general poder satisfacer unas necesidades vitales para los intereses generales y ello implica un grave desequilibrio que se convierte en irrazonable y desproporcionado. Por lo tanto debemos concluir que la prohibición acordada en el artículo 3-1 de la Orden de 3 de mayo de 2002, en cuanto establece la prohibición absoluta de extracción de arenas del fondo marino de la reserva creada, infringe el ordenamiento jurídico y debe ser anulada ya que constituye una intromisión en la competencia estatal en la gestión del dominio público que ostenta sobre el lecho marino que no encuentra amparo ni razonabilidad para la protección del hábitat de la fauna piscícola cuya protección persigue la administración autonómica demandada” (F.J. 2).
“…Si bien se observa, tras dejar constancia de las respectivas competencias con que cuentan las partes contendientes, la sentencia de instancia plantea con precisión el litigio suscitado, cuestionándose en concreto «si para la protección de las especies marinas y con la posibilidad de dictar normas protectoras, estas pueden tener tal alcance, que hagan inviable el disfrute de un bien demanial al Estado que busca satisfacer y ejecutar obras de interés general como lo son la creación, recuperación y regeneración de playas» ” (F.J.4).
“…Es cierto, como señala la parte recurrente, que la titularidad del dominio público marítimo-terrestre no determina, sin más, las competencias que sobre el mismo pueda tener no solo el Estado sino también las Comunidades Autónomas, y así lo ha señalado la STC 149/1991, de 4 de julio…
Pero también lo es que la sentencia de instancia no anula la Orden impugnada en el aspecto de que se trata por afectar al dominio público marítimo-terrestre, por ser titularidad del Estado, sino porque …, al no haber acreditado la Administración Autonómica demandada
«que la práctica extractiva en esa concreta zona delimitada en el informe , así como, la extracción de arenas con las condiciones y formas impuestas en ese informe, dañe de alguna forma el hábitat o entorno físico de la fauna piscícola que en ella habita», no puede impedirse a la Administración del Estado que realice las obras de interés general de regeneración de playas, pudiendo efectuar para ello la extracción de arenas en el lecho marino que se pretende, lo que no puede ser válidamente impedido por la prohibición absoluta que se contiene en el apartado 1 del artículo 3 de la Orden impugnada.
La sentencia de instancia no vulnera, por tanto, las competencias que tiene la Comunidad Autónoma Balear en materia de pesca en aguas interiores y medio ambiente y demás que se citan por la recurrente, sino que las pondera en relación con las que tiene la Administración del Estado…” (F.J.5).
Comentario de la Autora:
La Sentencia elegida en esta ocasión vuelve a situarnos en la irresoluble cuestión de la extensión de las competencias autonómicas sobre el medio ambiente, en este caso en relación con el aspecto de la gestión y, en un segundo plano, en la prevalencia de este título competencial sobre otros títulos a los que se encuentra indisolublemente asociado.
Resulta de especial interés, a nuestro juicio, el matiz que introduce la Sala del Tribunal Supremo a través de la idea de la ponderación de intereses, teniendo en cuenta, en todo caso, el límite que supone no hacer impracticables las competencias estatales sobre los bienes del dominio público marítimo-terrestres, puesto que, en última instancia, son consecuencia de la titularidad estatal de dichos bienes. En este sentido, la ponderación que hace el Tribunal se lleva a cabo sobre la base del informe que aporta la Dirección General de Costas, en la medida en que el mismo acredita la no afectación del espacio natural y de la flora y fauna silvestre vinculada al mismo. En otros términos, la acreditación de un perjuicio para el espacio y las especies hubiera provocado una solución diversa y, por tanto, la preponderancia de la protección ambiental sobre los títulos de gestión del dominio público, evidenciándose, pues, la imposibilidad de una solución absoluta cuando de la tutela ambiental se trata.
Desde esta última perspectiva, habría que señalar que la aplicación del principio de precaución legitimaría, incluso, limitaciones en el uso del lecho marino ante la mera posibilidad de perjuicio del espacio, adelantando, en tal caso, el momento de llevar a cabo esa ponderación de intereses.
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