Autora: Manuela Mora Ruiz. Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 2798/2012
Temas Clave: energías renovables; actividad de producción; regulación; conflicto de competencias; competencias del Estado
Resumen:
La Sentencia que comentamos desestima el recurso de casación interpuesto por la Xunta de Galicia contra la Sentencia desestimatoria de la Audiencia Nacional en relación con el recurso contencioso-administrativo presentado por la Xunta contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/1522/2007, de 24 de mayo, por la que se establece la regulación de la garantía del origen de la electricidad procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia.
En esencia, los motivos de casación descansan en una “extralimitación de los títulos competenciales del Estado”, que, con el carácter de norma básica, regula, a través de la referida Orden, el procedimiento para el otorgamiento de la garantía de origen de la electricidad procedente de fuentes de energías renovables y de cogeneración, atribuyendo la competencia para su otorgamiento a la Comisión Nacional de la Energía (específicamente, la responsabilidad de la Comisión “para expedir y gestionar la garantía de origen de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables y de cogeneración, y por estipular que en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica, dependiente del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, deben consignarse todos los datos relativos a la garantía de origen de la electricidad”: F.J.3). A juicio de la Xunta, los arts. 149.1.13ª y 149.1.25ª CE, el art. 28 Estatuto de Autonomía y el art. 3.1. Ley 54/1997, del Sector Eléctrico determinan la competencia básica del Estado en relación con el sector eléctrico, en el sentido de exigir el establecimiento de lo básico a través de leyes, siendo la regulación de las bases de una materia por norma infralegal algo excepcional, no llegar al detalle que hagan imposible la regulación de desarrollo de las Comunidades Autónomas y no invadir el ámbito de competencias de estas últimas.
A la vista de estos motivos, el Tribunal entiende que el recurso debe desestimarse, después de un estudio minucioso de la extensión de las competencias del Estado en materia de energía eléctrica, teniendo en cuenta la relación entre el fomento de las energías renovables y la protección del medio ambiente, establecida a través de la producción de energía eléctrica en régimen especial del art. 27 Ley Sector Eléctrico (F.J.4). A juicio del Tribunal esta relación legitima al Estado para poder regular y establecer un dispositivo como el de la garantía de origen de la energía eléctrica producida por fuentes renovables o la cogeneración, destacando que ello conecta con los sistemas de apoyo que los Estados miembros han de establecer para la transposición de la Directiva 28/2009/CE, de fomento de las energías renovables (F.J.4).
Además, a juicio del Tribunal, el espacio de las Comunidades Autónomas será el del otorgamiento de las autorizaciones de funcionamiento de determinadas instalaciones, cuando lo exija la legislación. Por tanto, la Orden impugnada se ajusta perfectamente a las competencias del Estado vinculadas a la ordenación del sector eléctrico (F.J. in fine).
Destacamos los siguientes extractos:
“…Tampoco aquí puede compartirse la tesis de la actora, cuando de lo que se trata es de regular y ordenar determinados aspectos de una normativa técnica concreta de alcance nacional que se incardina cabalmente en el ordenamiento jurídico, en una correlación vertical que culmina en la propia Constitución, y en la que a simple vista resalta la necesidad de mecanismos comunes de supervisión de la garantía y de acopio de datos en un mercado no fraccionado y que comprende todo el territorio nacional. Para ello, la Orden atribuye competencia a un organismo con la adecuada cualificación técnica y con ámbito competencial nacional, la Comisión Nacional de la Energía, y crea el Registro que se cuestiona, y es sabido que sobre registros estatales o nacionales existe una nutrida doctrina constitucional que avala su adecuación al sistema de distribución competencial vigente en España…” (F.J.3).
“….en su desarrollo argumental se parte de una premisa errónea de considerar que el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio no puede invocar como título competencial para proceder a la regulación de la garantía de origen de la electricidad procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia, el enunciado del artículo
149.1.13ª de la Constitución, relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, lo que contradice la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 18/2011, de 3 marzo…” (F.J.4).
“Por ello, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta, consideramos que el Estado está legitimado para proceder a regular la implantación de un sistema de garantía de origen de la electricidad que permita a los productores de electricidad, que utilicen fuentes de energía renovables o de cogeneración de alta eficiencia, acreditar que la energía eléctrica que vierten al sistema ha sido generada de ese modo, con el fin de incentivar esta clase de instalaciones y de incrementar a medio plazo la penetración en el mercado, que contribuyen a hacer posible el cumplimiento de los objetivos enunciados en el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, tal como establece la Directiva 2001/77/CE, el Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad” (F.J.4) .
“en la medida en que resulta procedente, en este supuesto, tomar en consideración el título enunciado en el artículo 149.1.13ª de la Constitución , de coordinación de la planificación general de la actividad económica, que se proyecta sobre la necesidad de implantar un sistema uniforme y homogéneo, residenciado en la Comisión Nacional de Energía, por su posición de órgano regulador del sistema eléctrico, que haga posible la acreditación del origen de la electricidad producida por fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia, con el objeto de asegurar el funcionamiento equilibrado del sector eléctrico” (F.J.4) .
“…sostenemos que la atribución de funciones de carácter ejecutivo al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y a la Comisión Nacional de Energía, en orden a la gestión del sistema de garante de origen de la electricidad procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia, establecida en los artículos 4 y 5 de la Orden ITC/1522/2007, de 24 de mayo, tal como reconoce la Sala de instancia, está justificada por la necesidad de implantación de mecanismos comunes de supervisión del funcionamiento del sector eléctrico, que guardan relación con los aspectos retributivos y la sostenibilidad económica del sistema eléctrico en su conjunto” (F.J.4).
Comentario de la Autora:
Las energías renovables y su ordenación administrativa constituyen, a mi juicio, un aspecto primordial de la ordenación del sector energético que, sin embargo, no puede desligarse de las implicaciones ambientales relativas a la reducción de emisiones de CO2. Estamos, por tanto, ante uno de los temas más complejos del Derecho Ambiental más reciente, en el que el Derecho Europeo está jugando un papel fundamental en cuanto a conseguir una verdadera ordenación de estas energías.
En este sentido, el Derecho español presenta una cierta situación deficitaria, en la medida en que las energías renovables no son objeto de una regulación propia, sino al hilo de la ordenación de los sectores energéticos, como lo demuestra la construcción del régimen especial de la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables. Las dificultades están, entonces, en establecer el título competencial y el alcance del mismo en cuanto a su contenido, en cuya virtud sea posible equilibrar la política de fomento del uso de las energías procedentes de estas fuentes, con la articulación unitaria del mercado energético.
Sin duda, la Sentencia comentada es una resolución de referencia, al establecer las bases en cuya virtud el Estado está legitimado para la regulación de estas energías, teniendo en cuenta la naturaleza económica de buena parte de los sistemas de apoyo creados al efecto.
