Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Aitana de la Varga Pastor, Profesora Ayudante Doctora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 535/2012
Temas Clave: Costas; Dominio público marítimo-terrestre; Deslinde; Urbanismo
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Sagunto contra la Sentencia de 21 de enero de 2009, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Esta Sentencia desestimaba el recurso contencioso-administrativo presentado por el Ayuntamiento de Sagunto contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 29 de enero de 2007, que aprobaba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 3.194 metros de longitud, comprendido entre el límite con la provincia de Castellón y el norte de la playa de l’Almardá, en el término municipal de Sagunto (Valencia).
El recurso de casación se fundamenta en el artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables. En concreto, se alega, en primer lugar, que la sentencia de instancia infringe los artículos 3.1.b) y 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ( LC), y los artículos 43.4 -en su redacción anterior a la modificación operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero-, 44 y 92 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por cuanto debería haberse declarado la caducidad del expediente, todo ello en una clara vulneración del principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución. En segundo lugar, se considera que la sentencia de instancia infringe el artículo 9.3 CE , que reconoce el derecho a la seguridad jurídica y la prohibición de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como el principio de confianza legítima previsto en el artículo 3 de la Ley 30/1992 y el de ir contra la doctrina de los actos propios. Ambos motivos son desestimados por el Tribunal Supremo.
La cuestión más relevante de las tratadas en esta Sentencia es la de si la Dirección General de Costas está vinculada o no por el informe previo emitido por la propia Administración estatal en el marco del procedimiento de aprobación de un plan urbanístico, a la hora de realizar el deslinde del dominio público marítimo-terrestre. Al respecto, el Ayuntamiento recurrente entendía que el deslinde aprobado por la Orden impugnada debía respetar las determinaciones contenidas en ese informe favorable al no haber variado la realidad cuando se dictó esa Orden. Sin embargo, el Tribunal Supremo no acoge este argumento y desestima el recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“En el segundo de los motivos de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia debió anular la Orden Ministerial impugnada por ser arbitraria al ser contraria a los actos propios y al principio de confianza legítima, toda vez que con anterioridad a la iniciación del procedimiento de deslinde se había emitido por la Dirección General de Costas informe favorable al Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Sagunto, aprobado en 1993. Por ello entiende el Ayuntamiento recurrente que el deslinde aprobado por la Orden impugnada de 2006 debe respetar las determinaciones contenidas en ese informe favorable al no haber variado la realidad cuando se dictó esa Orden.
Este motivo tampoco puede prosperar.
Ha de precisarse, en primer lugar, que el informe emitido por la Dirección General de Costas en febrero de 1992 lo fue en el procedimiento de aprobación del PGOU de Sagunto y con arreglo a las circunstancias conocidas en aquel momento.
Ese informe no impide, por tanto, la posterior iniciación y aprobación de un procedimiento de deslinde al amparo de la Ley de Costas de 1988 que incluya terrenos como dominio público marítimo-terrestre por tener las características físicas previstas en el artículo 3.1.b) de la LC -como aquí sucede y así se señala la sentencia de instancia, son que aquí haya sido desvirtuado-, y ello aunque esos terrenos no hubieran sido considerados en dicho informe como dominio público marítimo-terrestre.
Así lo ha señalado esta Sala en la sentencia de 11 de febrero de 2009 (casación 8391/2004 ) en la que se indica: “…no existe vinculación alguna en el momento del deslinde por la previa actuación o intervención estatal en el planeamiento urbanístico, que viene determinada por las causas y motivos expresados.
La previa clasificación del suelo e incluso la intervención estatal en dicha actuación a través de los informes previstos en el artículo 117 (LC ), no puede vincular la posterior actuación estatal en materia de deslinde, ya que la naturaleza demanial de los terrenos es absolutamente distinta y diferente del ejercicio de la potestad de planeamiento concretada en la clasificación y calificación urbanística de los mismos terrenos, no pudiendo, el ejercicio y actuación de esta potestad administrativa alterar la naturaleza demanial de unos concretos terrenos ya que tal carácter no es fruto del ejercicio de una potestad discrecional -como la de planeamiento- sino, más bien, el resultado irremisible de la declaración de tal carácter demanial por concurrir las características físicas contempladas en el artículo 3º de la LC, de conformidad con lo previsto en el artículo 132 de la Constitución Española. Dicho de otra forma, que la demanialidad resulta absolutamente inmune a las previas determinaciones del planeamiento urbanístico, las cuales no pueden, en modo alguno, obligar a una desafectación de pertenencias demaniales, tal y como se desprende del citado artículo 132 de la Constitución Española, así como 7, 8 , 9 , 11 y 13.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC)”.
Ha de señalarse asimismo que no puede considerarse arbitraria la Orden impugnada pues, como se señala en la sentencia de instancia, la Administración ha justificado la incoación de un nuevo deslinde al apreciar que el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 31 de mayo de 1946 no incluía todos los bienes definidos como dominio público marítimo-terrestre en la Ley de Costas de 1988, y el artículo 12.6 de esa Ley, así como la Disposición Transitoria Primera.3 de la misma, dan cobertura el nuevo deslinde aprobado por la Orden Ministerial impugnada.
Por todo ello, al no vulnerarse por la sentencia de instancia los preceptos que se citan por el recurrente ha de desestimarse este motivo de impugnación” (FJ 5º).
Comentario de la autora:
Con arreglo a esta Sentencia, la Administración estatal, en el momento de realizar el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de un tramo de costa, no está vinculada por la previa actuación o intervención estatal en el planeamiento urbanístico. De este modo, podrá realizar el deslinde sin estar vinculada al contenido del informe que haya emitido de acuerdo con el artículo 117 de la Ley de Costas, por lo que aun habiendo emitido un informe favorable en el proceso de aprobación del planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral, posteriormente va a poder iniciar un procedimiento de deslinde y declarar el carácter demanial de terrenos que no figuraban con tal carácter en el planeamiento urbanístico. En definitiva, como afirma el Tribunal Supremo, “la demanialidad resulta absolutamente inmune a las previas determinaciones del planeamiento urbanístico, las cuales no pueden, en modo alguno, obligar a una desafectación de pertenencias demaniales”.
