Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2016 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, Ponente: Luis María Díez-Picazo Giménez)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1987/2016- ECLI: ES:TS: 2006:1987
Temas Clave: Subvenciones; competencias; Estado; Comunidades Autónomas
Resumen:
En esta ocasión, la Sala del TS resuelve el recurso contencioso-administrativo 215/2014 interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente. La recurrente solicita la nulidad de los arts. 2, 3.d), 6, 7, 9 y 17, y la previsión “así como las de investigación científica, en relación con el medio ambiente”, contenida en el art. 1, párrafo 2, y la Orden AAA/1903/2013, de 9 de octubre, por la que se convoca la concesión de subvenciones en el marco del aludido Real Decreto.
A juicio de la Generalidad, la norma impugnada contraviene la jurisprudencia del TC, en cuya virtud el Estado puede destinar los fondos a las subvención de actividades privadas, incluso en materias de competencia autonómica, siendo la gestión de los mismos (esto es, la convocatoria y concesión) de competencia de la Comunidad Autónoma, en tanto que competencia ejecutiva en la materia sobre la que incide el instrumento de fomento. Se cita, en este sentido, la STC 113/2013 para poner de manifiesto que la competencia estatal del art. 149.1.23ª CE no es adecuada para atribuir la gestión de subvenciones en materia de medio ambiente al Estado (F.J.1). A ello se añade que el Reglamento vulnera el Real Decreto-ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación, en el sentido de que el apoyo al medio ambiente, no incluye expresamente la investigación científica y técnica en este sector, excediendo, por tanto, de lo contemplado en la norma con rango de ley (F.J. 1 in fine).
El TS sigue en este asunto la jurisprudencia ya existente en relación con subvenciones destinadas al Tercer Sector en materia de Servicios sociales, poniendo el acento, para discernir la competencia de gestión de la subvención, en la naturaleza de la actividad susceptible de ser subvencionada y cuáles son los títulos competencias que el Estado ostenta al respecto (F.J.2).
Por efecto de lo anterior, la Sala considera que, en materia de medio ambiente, el art. 149.1.23ª CE no incluye la gestión de subvenciones, además del hecho de que esta materia se ha atribuido a las Comunidades Autónomas en STC 113/2013 y 163/2013, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado (F.J.3). En consecuencia, se declara que el Real Decreto 699/2013 invade la competencia autonómica al reservar al Estado la gestión de subvenciones en una materia en la que carece de competencia ejecutiva, estimándose el recurso y declarando la nulidad de la disposición impugnada y la de la Orden AAA/1903/2013, en tanto que mero acto de aplicación del Real Decreto (F.J.3 in fine).
Destacamos los siguientes extractos:
“ (…) esta Sala ya se ha ocupado en dos ocasiones de normas reglamentarias dictadas en desarrollo del Real Decreto-ley 7/2013 y reguladoras de subvenciones estatales: se trata de nuestras sentencias de 21 de mayo de 2015 (rec. nº 499/2013 ) y de 15 de marzo de 2016 (rec. nº 507/2013 ), relativas respectivamente al Real Decreto 535/2014, 3 de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector en el ámbito estatal colaboradoras de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, y al Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad” (F.J.2).
“Pues bien, la primera de dichas sentencias estimó el recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Real Decreto 535/2013, mientras que la segunda desestimó el dirigido contra el Real Decreto 536/2013. La diferencia de resultado deriva de los distintos objetos susceptibles de ser subvencionados en uno y otro caso. El Real Decreto 535/2013 regulaba subvenciones estatales para sufragar los gastos de funcionamiento de entidades del Tercer Sector; algo que la Sala consideró incluido dentro de la asistencia social, que el art. 148.1.20 de la Constitución caracteriza como competencia típicamente autonómica. La razón es que el Tercer Sector cumple un cometido filantrópico y desinteresado de auxilio en diversas situaciones de necesidad, especialmente en aquellos sectores a los que no alcanza el sistema público de bienestar. Debe concluirse, así, que los gastos de funcionamiento de esas entidades (personal, sede, etc.) son un elemento necesario para el ejercicio de la asistencia social (…)” (F.J.2).
“Cuanto se acaba de decir permite resolver el presente recurso contencioso-administrativo: el papel del Estado en materia de medio ambiente, como señala la recurrente, consiste esencialmente en dictar la legislación básica ( art. 149.1.23 de la Constitución ), por no mencionar que la gestión medioambiental está configurada como una responsabilidad intrínsecamente autonómica ( art. 148.1.9 de la Constitución ). A ello debe añadirse que el Tribunal Constitucional, en supuestos similares al aquí examinado, ha afirmado que la gestión de subvenciones en materia medioambiental corresponde a las Comunidades Autónomas, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado (STC 113/2013 y STC 163/2013). Y ha subrayado que la circunstancia de que «las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautonómico tampoco puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas»” (F.J.3).
“Hay que señalar, por lo demás, que el Abogado del Estado había solicitado subsidiariamente que, en el supuesto de que se estimase el reproche competencial formulado contra el Real Decreto 699/2013, el fallo no fuese anulatorio, sino que se limitase a declarar la inaplicabilidad de dicha disposición general en el territorio catalán. Esta pretensión no puede prosperar: el Abogado del Estado no da razón alguna por la que quepa pensar que en otras partes del territorio nacional la distribución de competencias en materia de medio ambiente es distinta, existiendo más bien constancia de que es sustancialmente similar con respecto a todas las Comunidades Autónomas” (F.J.3).
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada nos ha parecido interesante porque, pese a lo pacífico desde un punto de vista teórico, del reparto de competencias entre Estado y CCAA en materia de medio ambiente, es evidente que la práctica sigue siendo compleja y con alto grado de conflictividad. Desde esta perspectiva, es indudable el potencial de las subvenciones para un efectivo diseño de la tutela ambiental por el que puede optar una Administración, con el aliciente de involucrar a la sociedad en el logro de objetivos ambientales. Si aceptamos este planteamiento, parece también necesario que sean las Comunidades Autónomas las que puedan llegar a perfilar dichas políticas, mediante la gestión de subvenciones, en la medida en que conocen directamente las necesidades ambientales y configuración de su territorio.
En consecuencia, la subvención es un instrumento importante para las Comunidades Autónomas en la realización de su política ambiental, aun cuando sea en fase de gestión. Junto a ello, la Sentencia pone de manifiesto lo inacabado del reparto competencial en medio ambiente.
Por otro lado, aun cuando la Sentencia no trata directamente el tema, nos parece muy interesante la caracterización que se hace del Tercer Sector como un elemento complementario en la realización de la tutela ambiental, atendiendo al elemento filantrópico o desinteresado del mismo en aras de los intereses generales. Este es, a nuestro juicio, el enfoque que debe dársele a previsiones tan específicas como las del art. 76.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad, en el que las entidades de custodia del territorio se convierten en la pieza clave de un modelo compartido de conservación de la naturaleza. Este instrumento, necesariamente, debe hacer de la subvención una herramienta clave para esa participación activa de la sociedad en la consecución de objetivos ambientales.
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