Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 269/2018, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 2648/2020 – ECLI: ES:TS:2020:2648
Palabras clave: Residuos. Responsabilidad Ampliada del Productor. Valorización. Normas Adicionales de Protección del Medio Ambiente. Unidad de Mercado.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sociedad Ecológica para el Reciclado de los Envases de Vidrio (ECOVIDRIO) contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña “PRECAT20”, con la petición de que se declare la nulidad del artículo 6.3º.5ª e) y f) del Real Decreto y determinados objetivos del PRECAT20.
Dos son las cuestiones fundamentales a dilucidar en este litigio. Por una parte, si cuando el PRECAT20 impone unos porcentajes mínimos en el nivel global de valorización de residuos para 2020 muy superiores a los establecidos con carácter general para el conjunto del Estado, se está imponiendo o no una responsabilidad ampliada. Por otra, si a través del PRECAT20 pueden imponerse objetivos de responsabilidad ampliada del productor superiores a los establecidos con carácter básico por el Estado, en base a la competencia autonómica para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente (concretamente, objetivos de valorización de determinados residuos).
Para la entidad recurrente, los porcentajes mínimos en el nivel global de valoración de residuos para 2020 que para determinados tipos de residuos se establecen en el Plan autonómico exceden de los previstos en el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR), siendo muy superiores a los establecidos con carácter general para el conjunto del Estado. Con ello se está imponiendo, en su opinión, una obligación ampliada sin que la misma esté autorizada conforme a las exigencias que se imponen en el artículo 31.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, con arreglo al cual el establecimiento de estas medidas se llevará a cabo mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros y, en consecuencia, las responsabilidades ampliadas quedan reservadas a la competencia del Estado. Por ello, considera que tanto el precepto indicado del Real Decreto 210/2018 como los concretos objetivos del Plan en él aprobado están viciados de nulidad de pleno derecho. Asimismo, considera que el PRECAT20 no cumple la exigencia del artículo 31.3, por cuanto, si bien es un Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros, se promulga al amparo de lo autorizado por el Acuerdo del Pleno del Senado, adoptado en sesión de 27 de octubre de 2017, en aplicación del artículo 155 CE en Cataluña, y no ejercitando competencias propias del Gobierno del Estado y conforme a la normativa estatal.
En cambio, para la Generalitat de Catalunya, la fijación de esos valores superiores a los previstos en el PEMAR estaría justificada por la competencia autonómica para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente. Según su parecer, conforme a la Ley de Residuos, el PEMAR fija unos objetivos mínimos que deben cumplirse en materia de prevención, preparación para la reutilización, reciclado, valorización y eliminación de residuos, quedando en manos de las comunidades autónomas, tras el examen de la situación en sus territorios, la posibilidad de establecer objetivos superiores, conforme a las normas adicionales de protección del medio ambiente, entre los cuales deben estimarse incluidos los cuestionados en este proceso.
El Tribunal Supremo acoge los argumentos de la parte recurrente y estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ECOVIDRIO, declarando nulo de pleno derecho el artículo 6.3º.5ª e) y f) del Real Decreto 210/2018 y las normas del PRECAT20 siguientes: 6b-15, 16, 17, 18, 19 y 20.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El Legislador estatal, siguiendo el mandato impuesto en el artículo 28 de la Directiva, estableció la necesidad, al regular los instrumentos de la política de residuos, de elaborar un Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (…)
Partiendo de la exigencia de planificación que impone la Ley estatal, se impone en ella determinadas condiciones entre las que nos interesa destacar que el propio Legislador ha establecido un régimen general de responsabilidad en la gestión y tratamiento de los residuos que se establece en los artículos 20 y siguientes. Ahora bien, el Título IV de la Ley de 2011 regula la posibilidad de que, frente a ese régimen general de la responsabilidad en materia de residuos, pueda establecerse una “responsabilidad ampliada del productor del producto”, es decir, cabe imponer una ampliación de las exigencias que se requiere, no para todos los agentes que intervienen en el proceso de gestión y tratamiento de residuos, sino para el productor del producto. De ahí que el párrafo primero del artículo 31 comienza por hacer una interpretación auténtica de dicho agente, al definirlo como ” la persona física o jurídica, que de forma profesional desarrolle, fabrique, procese, trate, venda o importe productos según se determine en las normas de desarrollo de la responsabilidad ampliada del productor“, normas de desarrollo que tienen como referente lo establecido en el párrafo segundo del mencionado artículo 31. Y para la gestión de dicha responsabilidad ampliada, el artículo 32 de la Ley contempla la doble posibilidad de su cumplimiento de forma individual o de forma colectiva, regulando el precepto las condiciones de cada una de ellas (…)
La finalidad de la potestad reglamentaria que se ejercita por el Consejo de Ministros al aprobar el Real Decreto aquí impugnado es bien diferente del ejercicio de la potestad que se requiere en el mencionado artículo 31.3º de la Ley de Residuos porque, al margen de que se trata del mismo órgano e incluso del ejercicio de una potestad reglamentaria; en este caso el contenido de la norma y la potestad ejercida, en cuanto que legitimada por el Acuerdo del Senado tantas veces citado, está encaminada al cumplimiento que ya vimos se impone en la Ley de Residuos de que las Comunidades Autónomas deben aprobar el Plan de Residuos propio, por lo que dadas las peculiaridades que comporta la aplicación del artículo 155 de la Constitución, el Consejo de Ministros actúa potestades propias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, no las competencias propias como órgano del Gobierno del Estado, sin que con ello entremos en contradicción con lo concluido al examinar la competencia, porque se actúan potestades propias (reglamentaria), pero competencias autonómicas (norma de desarrollo) y por la atribución competencial excepcional que concurre. Por el contrario, cuando se impone la necesidad de la norma reglamentaria en el artículo 31.3º de la Ley de Residuos el Consejo de Ministros ejercita competencias propias y, en el concreto esquema de la Ley citada, la promulgación de la legislación básica en materia de medio ambiente y atendiendo a las concretas prescripciones que impone el mencionado precepto y aquellos que le son aplicables a dicha norma reglamentaria. Es decir, pese a la identidad del órgano y de la norma, difieren en su objeto, su titularidad y la finalidad de una y otra norma reglamentaria sin que sea admisible que el Consejo de Ministros, actuando potestades propias de la Administración Autonómica, pudiera interferir con sus competencias propias para condicionar una potestad, la reglamentaria autonómica, que debe desplegar su plena eficacia. Es decir, no es admisible, como se aduce por la defensa autonómica en favor de la legalidad de la norma y el Plan cuestionado, que el mismo Consejo de Ministros lo aprobó sin reparo alguno a su ilegalidad de la normativa básica, porque no era esa una potestad que pudiera ejercitar el Consejo de Ministros al aprobar el Plan en el ámbito autonómico, y con esas competencias, en sustitución de los órganos de la Generalitat (…)
La responsabilidad ampliada que se contempla en la legislación sobre residuos fue incorporada, tomando precedentes en materia de protección del medio ambiente de la propia Unión y de la normativa de algunos Estados miembros, en la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (…)
Sobre esos principios, el Legislador español incorporó a la Ley de Residuos de 2011 esta responsabilidad ampliada del productor del producto, que se regula en el artículo 31 y siguientes (…)
Lo que interesa destacar es que esta responsabilidad ampliada es independiente (“sin perjuicio“, dice el párrafo quinto del precepto) de las obligaciones (generales) que para los gestores de residuos impone el artículo 20 de la misma Ley, entre los que se encuentran también los productores del producto. De otra parte, debe señalarse que esta responsabilidad ampliada no se impone a los gestores de residuos, sino a los productores del producto que se incorporan así al proceso de gestión de los recursos que generan los productos que ponen en el mercando con esa ampliada responsabilidad. Pero lo más relevante a los efectos del debate que se suscita en este recurso, es que el párrafo tercero del mencionado artículo 31 exige que esta responsabilidad ampliada solo podrá llevarse a cabo mediante “real decreto aprobado por el Consejo de Ministros”, el que deberá tener en cuenta para su imposición “su viabilidad técnica y económica, el conjunto de impactos ambientales y sobre la salud humana, y respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior.”
Es importante poner de manifiesto que cuando el legislador básico está imponiendo la condición de que esta responsabilidad ampliada debe aprobarse por el Gobierno del Estado, está sustrayendo de la disponibilidad de las Comunidades Autónomas la posibilidad de imponer responsabilidad ampliada para su territorio, lo cual ha de considerarse acorde con el reparto de competencias, básica y de desarrollo con normas adicionales de protección, que por variados y evidentes motivos distorsionarían ese marco competencial si cada Comunidad Autónoma pudiera imponer una responsabilidad diferente de esta naturaleza. Y ese es el criterio que hemos mantenido en nuestra sentencia 2636/2016, de 15 de diciembre, dictada en el recurso de casación 2497/2015 (ECLI:ES:TS:2016:5430), a la que después haremos referencia. En suma y en contra del criterio que se sostiene por la defensa de la Comunidad Autónoma, esta responsabilidad no puede incardinarse en las normas adicionales de protección en materia de medio ambiente, lo cual, por otra parte, es lógica habida cuenta que estas obligaciones constituyen la base esencial de las cargas que comporta, para todo el territorio nacional, la puesta de productos en el mercado (…)
Pues bien, conforme a esa delimitación constitucional de la competencia y por lo que se refiere a esta responsabilidad ampliada, es indudable que la incidencia que la determinación de este tipo de obligaciones específicas, que exceden de las generales que se imponen a todos los gestores de residuos, debe estimarse incardinada en esa competencia estatal, lo cual justifica que se reserve su imposición a la normativa básica o, si se quiere, que se deban imponer por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, sin que pueda la legislación autonómica imponerlas bajo la habilitación de normas adicionales de protección.
Pero no están resultas todas las cuestiones que el caso de autos ofrece porque, como se cuida de oponer la defensa autonómica, es lo cierto que la responsabilidad ampliada aquí cuestionada estaba ya impuesta por la normativa sectorial antes reseñada, el Real Decreto de 2005. Ahora bien, lo que se denuncia en la demanda es que en esa fijación de la responsabilidad ampliada ya existente, la norma autonómica cuestionada establece unos límites superiores a los ya establecidos, lo cual remite el debate a determinar si la exigencia de reserva estatal de fijación de esta responsabilidad ampliada afecta no solo a la mera imposición, sin tomar en consideración los términos en que se impone, o si, por el contrario, afecta también a su mismo contenido.
A juicio de este Tribunal la respuesta a la cuestión reseñada no puede ser sino la de estimar que la exigencia competencia afecta al mismo contenido de la responsabilidad ampliada ya establecida. Otra interpretación llevaría la ineficacia de la reserva competencia, que está justificada en superiores fines competenciales, si la mera imposición de esta responsabilidad añadida deja en manos de las normas adicionales poder fijar su contenido. Y eso es lo que acontece en el caso de autos, en que fijada la responsabilidad ampliada de los productores neumáticos con unas determinadas obligaciones, la norma autonómica se considera habilitada a imponer esa obligaciones de manera más gravosa para los productores de producto lo cual, como se sostiene en los párrafo anteriores, es contrario al artículo 31 de la Ley de Residuos y, en definitiva, al reparto competencial impuesto por el bloque de constitucionalidad. Debe recordarse que la exigencia de que la responsabilidad ampliada quede en manos de la legislación básica es un imperativo que se impone por esa propia normativa, en concreto en la Ley de Residuos, y con el fundamento, según se deja constancia en el mismo artículo 31.3º de tener “en cuenta su viabilidad técnica y económica, el conjunto de impactos ambientales y sobre la salud humana, y respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior” circunstancias todas que solo desde una perspectiva nacional pueden ser tenidas en cuenta. Y ello no empece la posibilidad de que la legislación de desarrollo autonómica pueda imponer normas accesorias de protección medioambiental, pero partiendo de esa exigencia formal cuando esa normativa pretenda ampliar las responsabilidades propias del régimen general de gestión y prevención de residuos.
Y ese es el criterio que hemos sostenido en nuestra sentencia 2636/2016, dictada en el recurso de casación 2497/2015 (ECLI:ES:TS:2016:5430), entre otras de la misma fecha (recursos 1793/2015 y 1885/2015), todas ellas referidas al Reglamento de Residuos de Andalucía (Decreto de la Junta de Andalucía 73/2012, de 20 de marzo) y oportunamente citada en la demanda, en especial lo declarado en su fundamento decimotercero en relación con la fijación de objetivos superiores a los establecidos en la normativa básica.
Llegados a este punto es necesario determinar el alcance del párrafo tercero del artículo 31 en el sentido de considerar que cuando el precepto impone que esta responsabilidad ampliada se establezca por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, es indudable que cuando ya se hubiese establecido una responsabilidad ampliada en un determinado sentido mediante esa norma aprobada por el Gobierno, una alteración de esa concreta responsabilidad deberá estar impuesta también por esa misma vía. Es decir, si se impone mediante Real Decreto un determinado objetivo como responsabilidad ampliada, la alteración de ese objetivo requiere una nueva norma de idéntica naturaleza para su alteración; porque, en otro caso supondría, en definitiva, dejar la efectividad de esta responsabilidad ampliada a la discrecionalidad de la legislación de desarrollo, que no es lo querido por la Ley de Residuos (…)
es indudable que el propio Real Decreto deja constancia de esa naturaleza de responsabilidad ampliada cuando en el artículo 7 se hace referencia al “cumplimiento de los objetivos prioritarios” del artículo 6; estableciendo la lógica regla, propia de una obligación que excede del régimen primario de responsabilidad que se contempla en la legislación básica, de que esos objetivos -la reducción de la valorización– “será una responsabilidad compartida de todos los agentes privados y públicos que intervienen”.
Y es precisamente esa asignación de responsabilidad de la reducción de valorización energética de este tipo de residuos lo que constituye una auténtica responsabilidad total o parcial de la organización de la gestión de residuos, que es una de las modalidades de responsabilidad ampliada que se contempla en el artículo 31.2º.
Lo concluido en los párrafos anteriores comporta la necesaria estimación del motivo. En efecto, si hemos de concluir que la determinación de los objetivos para la valorización de envases comporta una responsabilidad ampliada y que esos objetivos no se imponen por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, conforme impone el artículo 31.3º de la Ley de Residuos, es indudable que tales previsiones deben considerarse nulas de pleno derecho) (FJ 3º).
Comentario de la autora:
La Sentencia analizada es una de las cinco dictadas por el Tribunal Supremo el 27 de julio en relación con el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña “PRECAT20”. En todas estas Sentencias, el Tribunal Supremo reconoce la competencia exclusiva del Estado en materia de responsabilidad ampliada del productor, con arreglo a lo establecido en el artículo 31.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (“El establecimiento de estas medidas se llevará a cabo mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, teniendo en cuenta su viabilidad técnica y económica, el conjunto de impactos ambientales y sobre la salud humana, y respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior”) y niega que las comunidades autónomas puedan dictar normas adicionales de protección del medio ambiente en este ámbito. El argumento utilizado a estos efectos es considerar que la responsabilidad ampliada del productor no puede incardinarse en las normas adicionales de protección en materia de medio ambiente, dado que se incidiría en la unidad de mercado si cada Comunidad Autónoma pudiera imponer una responsabilidad diferente. En definitiva, la responsabilidad ampliada del productor “no puede incardinarse en las normas adicionales de protección en materia de medio ambiente, lo cual, por otra parte, es lógica habida cuenta que estas obligaciones constituyen la base esencial de las cargas que comporta, para todo el territorio nacional, la puesta de productos en el mercado” (FJ 3º). De este modo, se niega a las Comunidades Autónomas la posibilidad de imponer cualquier tipo de medidas de responsabilidad ampliada del productor para su territorio si no están previstas en la legislación básica o son contrarias a lo establecido en dicha normativa. Y ello “ha de considerarse acorde con el reparto de competencias, básica y de desarrollo con normas adicionales de protección, que por variados y evidentes motivos distorsionarían ese marco competencial si cada Comunidad Autónoma pudiera imponer una responsabilidad diferente de esta naturaleza” (FJ 3º).
Enlace web: Sentencia STS 2648/2020 del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2020
