Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 2727/2019, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 3577/2020 – ECLI: ES:TS:2020:3577
Palabras clave: Autorización ambiental integrada. Mejores técnicas disponibles. Valores límite de emisión. Modificaciones no sustanciales.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Catalunya frente a la Sentencia dictada por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 5 de octubre de 2018, recaída en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad ERCROS S.A. frente a la Resolución del Secretario de Medio Ambiente y Sostenibilidad de la Generalitat de 6 de octubre de 2014, por la que se autoriza la modificación no sustancial de la autorización ambiental concedida para la fabricación de compuestos de moldeo de urea y melanina en Cerdanyola del Vallès, estableciendo determinados límites para el formaldehido, el carbono orgánico total y para los compuestos orgánicos volátiles. Esta Sentencia había estimado el recurso y anulado la resolución impugnada, dejando sin efecto los valores límite de emisión asociados a los mencionados componentes.
La cuestión fundamental que centra la controversia es si los valores mínimos de emisión que pueden imponerse en una autorización ambiental integrada deben estar previstos expresamente en alguna norma aplicable a la actividad para que se pide la autorización, o pueden ser establecidos directamente por la Administración al resolver la autorización y atendiendo a los criterios que resulten de las circunstancias de las sustancias y la actividad desarrollada. En tanto que, para la Administración recurrente, pueden fijarse en la autorización límites no previstos por el ordenamiento jurídico en la expedición de cada autorización ambiental integrada, para la demandada, como no existe normativa específica que determine los valores mínimos de emisión, no se puede establecer limitación alguna para esas emisiones. En este contexto, la cuestión en la que el Tribunal Supremo entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la de si, en caso de inexistencia de una norma que predetermine el VLE (valor límite de emisión) de una determinada sustancia contaminante para un determinado proceso productivo y siempre que sea legalmente exigible el establecimiento de un VLE (valor límite de emisión) para la citada sustancia, conforme al art. 14.1.a) de la Directiva 2010/75/UE y el art. 22.1.a) de la Ley 16/2002 (actualmente, del RDL 1/2016), la autorización ambiental integrada puede o no fijar el VLE (valor límite de emisión) correspondiente conforme a los criterios del Anexo III de la citada Directiva y del art. 7.1 de la Ley 16/2002 (actualmente, del RDL 1/2016). Y las normas jurídicas que deben ser objeto de interpretación, a estos efectos, son los artículos 7.1 y 22.1.a) de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (actualmente, Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre), sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
El Tribunal Supremo considera que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Sentencia 855/2018, de 5 de octubre, dictada por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que se confirma.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La Directiva y la Ley no imponen esa regulación detallada de los valores mínimos, tampoco nuestra Ley, como ya antes se dijo. En efecto, lo que se dispone en el artículo 7.2º es que tanto el Gobierno, como las CCAA, en sus competencias adicionales de protección del medio ambiente, pueden ” establecer límites de emisión para sustancia contaminantes, en particular para las enumeradas en el anejo 2, y para las actividades industriales incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley , en particular las grandes instalaciones de combustión, de incineración o coincineración de residuos, las que utilicen disolventes orgánicos y las que producen dióxido de titanio, así como parámetros o medidas técnicas equivalentes basadas en las mejores técnicas disponibles que completen o sustituyan a los valores límite de emisión, siempre que se garantice un enfoque integrado y un nivel elevado de protección del medio ambiente equivalente al alcanzable mediante las condiciones de un permiso.” (…)
Bien es verdad que la opción de dejar de imponer límite sin estar previsto en alguna norma vendría avalada por la tradicional naturaleza de las autorizaciones administrativas, de las licencias, cuya finalidad no sería sino garantizar que un derecho preexistente de los ciudadanos se va ejercer conforme a la normativa en vigor, de las normas que regulan dicha actividad. Pero sería de difícil apreciación remitir estos permisos de la Directiva, las autorizaciones integrales, a ese esquema del Derecho Administrativo tradicional. Dando un paso más en ese examen de la normativa, debe señalarse que cuando el Legislador regula estas autorizaciones ambientales integradas, al seguir las líneas impuestas por la Directiva de 2010, no se contemplan en un a modo de nuestras típicas autorizaciones o licencias en las cuales la Administración se limita a una mera confrontación entre la normativa vigente, legal o reglamentaria, y las circunstancias del caso en concreto para el que se solicita la licencia, como si se tratar de un supuesto, en esa configuración tradicional de la institución, de habilitar el ejercicio de un “derecho” ya existente, de tal forma que las autorizaciones o licencias vendrían a constatar que ese ejercicio es acorde a las exigencias legales.
En estas autorizaciones ambientales que se contemplan en la Directiva de 2010, siguiendo la regulación anterior comunitaria en materia de medio ambiente, pero dando una mayor protección, por razones obvias de oportunidad temporal, se trata de condicionar ya el mismo derecho a ejercer actividad alguna que comporte la contaminación, en el término amplio que se da al concepto en la propia Directiva (artículo 3.2º). De tal forma es así que sin la existencia del permiso, de la autorización, no existe derecho alguno a ejercer estas actividades susceptibles de contaminación. No se constata el ejercicio legítimo del derecho, se configura el propio derecho a ejercer la actividad.
Sobre esa base ha de examinarse el régimen a que el Legislador español regula estas autorizaciones ambientales integradas, que ya el artículo 5 impone como una exigencia necesaria para desarrollar algunas de las actividades incluidas en el ámbito de la Ley.
Resulta particularmente significativo, en orden a las potestades del “órgano competente” para conceder estas autorizaciones ambientales y su vinculación a la normativa a que ha de atenerse, que el Legislador haya incluido en el artículo 4 unos “[P]principios informadores de la autorización ambiental integrada”, de los que cabe apreciar un atisbo de que el Legislador es consciente que no solo ha de estarse al criterio de legalidad en sentido estricto, o, si se quiere, que ese sometimiento a la legalidad, que no puede obviarse, está en no pocas ocasiones vinculada a conceptos generales, a conceptos jurídicos indeterminados, en terminología clásica del ámbito Administrativo, que han de concretarse en cada caso (…)
Es obligada una referencia a estas mejores técnicas disponibles, no sin antes poner de manifiesto que de las seis circunstancias que se imponen en este artículo 7.1º para determinar los valores mínimos de emisión, es el único que tiene un carácter general, porque los de los párrafos b, c y e, están referidas a peculiaridades de las instalaciones (lugar) o de las emisiones (pasar de un medio a otro o incidencia en la salud humana, animal o vegetal) y las dos restantes (d y f) a la existencia ” en su caso” de planes nacionales o normativa.
Se debe poner de manifiesto que la finalidad de estas autorizaciones ambientales integradas, de acuerdo con la definición que de ellas se contiene en el artículo 3.1º, en relación con el artículo primero de la Ley de 2002, es garantizar, mediante la imposición de determinadas condiciones, que una determinada actividad que se pretende desarrollar no comporta un deterioro del medio ambiente mediante contaminación, en el concepto que se acoge por la Ley citada. Es evidente que el Legislador no ha podido prever la multitud de supuestos en que una actividad es susceptible de deteriorar mediante la contaminación el medio ambiente. Sí es cierto que se ha previsto para determinadas actividades que su peculiar y relevante afectación en ese deterioro, o es objeto de exclusión de esta Legislación para someterla a una normativa especial más estricta (energía nuclear, organismo modificados genéticamente) o, manteniéndose en la regulación sectorial, se les somete a especiales consideraciones (combustión, incineración, coincineración, dióxido de titanio, a los que se refiere el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre); para las restantes sustancias y actividades difícilmente podría establecerse una normativa general aplicable en todo caso, lugar y tiempo.
La normativa comunitaria no ha querido dejar en manos de los Estados la determinación de los valores mínimos de emisión de manera absoluta, por lo que sería difícil apreciar la posibilidad de una normativa reglamentaria estatal, o autonómica, que pudiera detallarla; menos aun que, ante la ausencia de esa normativa, no existieran valores mínimos de emisión, que es lo que termina por aceptar el Tribunal de instancia. Muy al contrario, como ya se apuntó antes, en relación con estos valores de emisión, la integración de los artículos 14 y 15 de la Directiva permiten concluir que el sistema establecido es, con carácter básico, que los valores mínimos de emisión constituyen un elemento esencial de estos permisos, nuestras autorizaciones, precisamente el primero de ellos. De ahí que el Legislador comunitario ponga especial interés en la fijación de estos valores mínimos de emisión, y así como para la determinación de las sustancias se hace una referencia específica en el Anexo II, para la determinación de los valores mínimos de emisión se establece una fórmula abierta con remisión a ” parámetros o medidas técnicas equivalentes que garanticen un nivel equivalente de protección“, imponiéndose la importante condición de que estos ” se basarán en las mejores técnicas disponibles” (…)
De la importancia para el Legislador comunitario de estas mejores técnicas deja constancia que se establecen en el Anexo III de la Directiva los “criterios para determinar las mejores técnicas disponibles.” Y es lógico que así sea, porque, de conformidad con lo establecido en el artículo 14.3º las conclusiones de estas mejoras técnicas “deben constituir la referencia para el establecimiento de las condiciones del permiso“; es decir, esas conclusiones tienen carácter vinculante a la hora de fijar los valores mínimos de emisión, por más que el párrafo segundo del precepto autorice a los estados para establecer condiciones “más severas“, esto es, límites inferiores a los que resulten de esas conclusiones (…)
En nuestro Derecho la propia Ley ya vimos cómo, siguiendo el criterio de la Directiva, establece en su Anejo 3º los aspectos que deben tenerse en cuenta para determinar la mejor técnica disponible y el artículo 8 impone la obligación a la Administración General del Estado para suministrar a las Comunidades Autónomas “la información que obre en su poder sobre las mejores técnicas disponibles“.
De lo expuesto ha de concluirse que serán estas mejores técnicas disponibles las que han de servir, no como norma reglamentaria previa, que en realidad no lo son, sino como criterios técnicos, para delimitar el contenido de los valores mínimos de emisión; en el bien entendido de que esas mejores técnicas que se acojan en cada caso en concreto han de estar avaladas con el suficiente grado de certeza que permita servir de motivación -que es de lo que se trata- a la hora de imponer unos determinados valores mínimos de emisión” (FJ 3º).
“De lo expuesto en los dos precedentes fundamentos hemos de concluir que la autorizaciones ambientales integrales han de fijar, preceptivamente, los valores mínimos de emisión y que para ese cometido ha de estarse a lo establecido en el artículo 7 de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (en la actualidad de su Texto Refundido), tomando en consideración todas las circunstancias que se contemplan en su párrafo primero, sin que pueda dejar de fijarse el límite mínimo de emisión por la no existencia de norma, legal o reglamentaria, estatal, autonómica o europea, que establezca dichos límites; debiendo acudirse a los criterios establecidos en el precepto y, en particular, a las mejores técnicas disponibles” (FJ 4º).
“(…) hemos de recordar que estas modificaciones no sustanciales no aparecen definidas en la Directiva que en su artículo 3 solo se refiere a las modificaciones sustanciales (párrafo noveno), que se vinculan a las “característica o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación… que pueda tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente“; ampliando la relevancia de estas modificaciones esenciales el artículo 20.3º de la norma comunitaria.
Sí hace referencia a estas modificaciones no sustanciales nuestra Ley, que ya en la misma Exposición de Motivos da cuenta de su alcance y trascendencia a los efectos de la regulación que se acomete. En efecto, se declara al respecto: “… de acuerdo con la Directiva 96/61/CE, se establecen determinadas obligaciones en el caso de que se produzcan modificaciones en la instalación con posterioridad a su autorización, de tal forma que si tal modificación tiene la consideración de sustancial no se podrá llevar a cabo hasta contar con una nueva autorización ambiental integrada, mientras que en el resto de los casos bastará con una comunicación al órgano autonómico competente…” En ese sentido se define en el artículo 3.6º estas modificaciones no sustanciales como “cualquier modificación de las características o del funcionamiento, o de la extensión de la instalación, que, sin tener la consideración de sustancial, pueda tener consecuencias en la seguridad, la salud de las personas o el medio ambiente.” Sobre esa delimitación se declara en el artículo 10 de la Ley el régimen de estas modificaciones, estableciendo en el párrafo segundo para las no sustanciales que “El titular de una instalación que pretenda llevar a cabo una modificación no sustancial de la misma deberá comunicarlo al órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada, indicando razonadamente porqué considera que se trata de una modificación no sustancial. A esta comunicación se acompañarán los documentos justificativos de las razones expuestas.
El titular podrá llevar a cabo la modificación siempre que el órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada no manifieste lo contrario en el plazo de un mes. En caso de que sea necesaria una modificación de la autorización ambiental integrada, como consecuencia de la modificación no sustancial de la instalación, la Comunidad Autónoma procederá a publicarla en su diario oficial.”
Pues bien, teniendo en cuenta esa regulación, debemos recordar que en el caso de autos; de una parte, la misma Administración ambiental aceptó y declaró que la modificación comunicada por la recurrente era no sustancial como, por otra parte, se correspondía con el objeto de dicha modificación, como ya antes se dijo. Pero de otra parte, es lo cierto que con ocasión de esa modificación se imponen niveles mínimos de emisión que, ni se correspondían con la modificación comunicada y aceptada, ni correspondía, porque de haber supuesto aumento de los niveles mínimos de emisión la modificación no tendría ese carácter. Y no puede dejar de tomar en consideración la alegación que se hace en la demanda por la originaria recurrente de que la imposición de niveles mínimos de emisión, al menos para algunas de las sustancias a que se refiere la resolución impugnada en este proceso, habían sido ya establecidas, para esas mismas instalaciones industriales, en una resolución de la Administración catalana de 22 de julio de 2013, que fue anulada por sentencia del Tribunal de instancia 866/2019, de 30 de septiembre, dictada en el recurso contenciosoadministrativo 225/2013 (ECLI:ES:TSJCAT:2019:11449), precisamente con la misma argumentación que en la sentencia que aquí se revisa, pero que comprendiendo un modificación de las emisiones, suponía imponer niveles mínimos de emisión que no constaban en la autorización ambiental integrada inicial, por lo que no podía considerarse procedente dicha limitación.
Se quiere poner de manifiesto que si la Administración acepta que se solicita una modificación no sustancial no puede imponer niveles mínimos de emisión que no estuvieran ya fijados en la autorización cuya modificación se pretende. Que es lo que sucede en el caso de autos en el que se pretenden imponer unos valores mínimos de emisión ex novo y, como se objeta en el recurso, sin dar el correspondiente trámite de audiencia al interesado.
Y si bien los anteriores fundamentos comportan la desestimación del recurso de casación en relación a las concretas pretensiones de la originaria recurrente, no se puede silenciar que en modo alguno serían admisible, caso de ser posible, que se hayan fijado valores mínimos de emisión que, o bien carecen de las más elemental justificación, como es el caso de los compuesto orgánicos volátiles (COVs) porque no se conocen las razones ni los informes que le servirán de motivación; o aplicando, en las restantes sustancias, sin mayores justificaciones una normativa de otro Estado miembro, Alemania (“Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft), cuya eficacia ni es procedente por carecer de eficacia ni se adapta a las peculiaridades del caso, que es lo que se impone a la hora de valorar estos valores mínimos de emisión.
De lo expuesto hemos de concluir que la resolución impugnada no está ajustada al ordenamiento y debe ser anulada, como ya declaró, bien que por motivos diferentes, la Sala de instancia” (FJ 5º).
Comentario de la autora:
La Sentencia analizada es relevante en relación con la fijación de valores límite emisión en las autorizaciones ambientales integradas. Considera el Tribunal Supremo que estas autorizaciones deben fijar, preceptivamente, los valores límite de emisión y que, para ello, debe acudirse a lo establecido en el artículo 7.1 y tomarse en consideración todas las circunstancias que se contemplan en su párrafo primero (la información suministrada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8.1, en relación con las conclusiones relativas a las mejores técnicas disponibles, sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología específica; las características técnicas de las instalaciones en donde se desarrolle alguna de las actividades industriales enumeradas en el anejo 1, su implantación geográfica y las condiciones locales del medio ambiente; la naturaleza de las emisiones y su potencial traslado de un medio a otro; los planes nacionales aprobados, en su caso, para dar cumplimiento a compromisos establecidos en la normativa comunitaria o en tratados internacionales suscritos por el Reino de España o por la Unión Europea; la incidencia de las emisiones en la salud humana potencialmente afectada y en las condiciones generales de la sanidad animal y vegetal; y los valores límite de emisión fijados, en su caso, por la normativa en vigor en la fecha de la autorización). En consecuencia, no pueden dejar de fijarse los valores límite de emisión por la no existencia de norma, legal o reglamentaria, estatal, autonómica o europea, que establezca dichos límites. En este caso, debe acudirse a los criterios establecidos en el propio artículo 7.1 y, en particular, a las mejores técnicas disponibles.
Por otra parte, el Tribunal Supremo también deja claro en esta Sentencia que, si la Administración acepta que se solicita una modificación no sustancial (como hizo la Administración de la Generalitat de Catalunya en el supuesto que dio origen a esta Sentencia), no puede aprovechar esa modificación no sustancial para imponer al titular de la autorización ambiental integrada valores límite de emisión que no estuvieran ya fijados en la autorización cuya modificación se pretende.
Enlace web: Sentencia STS 3577/2020 del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2020
