Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Francisco José Navarro Sanchís)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 953/2015 – ECLI:ES:TS:2015:953
Temas Clave: Residuos; Planes de Gestión de Residuos; Valorización; Eliminación; Autorización Ambiental Integrada
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León y una entidad mercantil contra la Sentencia dictada el 21 de septiembre de 2012 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos. Dicha Sentencia estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación de Ecologistas en Acción de Castilla y León contra la Resolución de 2 de diciembre de 2010 de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, por la que, modificando la Orden de la misma Consejería de 24 de noviembre de 2009, se concedía autorización ambiental a una sociedad mercantil, cuyo objeto era la ampliación de residuos objeto de gestión, así como cambios estructurales de distinta índole en las instalaciones ubicadas en el término municipal de Ólvega; y, en virtud de dicha estimación, anulaba la resolución impugnada por no ser conforme a derecho.
La cuestión central a dilucidar en esta Sentencia es si era o no necesario la existencia de un previo plan de residuos para que pudiera otorgarse la autorización ambiental. En opinión de las recurrentes, la normativa en materia de residuos no exige ese previo plan para el otorgamiento de una autorización ambiental. Para defender esta posición, fundamentan el recurso de casación en diferentes motivos. En primer lugar, se alega la infracción de los artículos 5 y 13 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos, en relación con los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975 , en su versión modificada por la Directiva91/156/CEE, del Consejo, de 18 de marzo, en relación con el artículo 9 de la misma Directiva, por entenderla Administración recurrente que dichos preceptos no exigen un previo plan de residuos para que pueda otorgarse una autorización ambiental. Se invoca en este motivo primero la STJCE de 1 de abril de 2004(asuntos acumulados C-53/02 y C-217/02). En segundo lugar, se alega la infracción de la jurisprudencia comunitaria representada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de junio de 2003 (asunto C-444/00). Se aduce en el motivo que si esa sentencia el Tribunal de Justicia delimita el concepto de “reciclado”, señalando que la transformación parcial de residuos de envases no puede considerarse una operación de reciclado, de manera análoga debe entenderse que una transformación previa de un residuo no puede considerarse una operación de eliminación. Según las recurrentes ello supone que, partiendo de que una instalación de gestión de residuos puede desarrollar tanto operaciones de eliminación como de valorización de residuos, “… la exigencia relativa a la determinación de la ubicación en los planes de gestión afectaría únicamente a la parte correspondiente a la eliminación por vertido, puesto que en el resto de instalaciones o áreas se realizan operaciones de valorización de vertidos”. Y, sin embargo, señala la recurrente, la sentencia anula la autorización ambiental en su conjunto y no sólo en lo que se refiere a las operaciones de eliminación de residuos. En tercer lugar, se alega la infracción del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, relativo a la carga de la prueba, así como de los artículos 33.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 24 de la Constitución. Y ello porque consideran que la sentencia invoca un argumento, el relativo a la “situación extrema” (en la sentencia recurrida se afirma que no se acredita la situación de extrema de no contar con lugares de eliminación de residuos, por lo que, en este caso, no se ha justificado la concurrencia de las circunstancias en las que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea una autorización de explotación puede expedirse a pesar de que no se haya adoptado con anterioridad un plan de gestión”), que no había sido alegado ni debatido en el proceso y sin someterlo previamente a la consideración de las partes.
El Tribunal Supremo no acoge estos motivos de casación y declara no haber lugar al recurso de casación nº 3890/2012 interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León y una entidad mercantil contra la Sentencia de 21 de septiembre de 2012, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 17/2011, con imposición de las costas del recurso de casación a ambos recurrentes, por mitad.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La STJCE de 1 de abril de 2004 (asuntos acumulados C-53/02 y C-217/02), de la que ambos recurrentes ofrecen una amplia reseña, viene a admitir que, sin perjuicio de las consecuencias que el retraso o incumplimiento en la adopción de planes de residuos puede acarrear para el Estado incumplidor (la propia sentencia recuerda que tal incumplimiento debe considerarse “infracción grave”), el hecho de que un Estado miembro no haya adoptado en el plazo señalado uno o varios planes de gestión relativos a los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación residuos no excluye que puedan expedirse autorizaciones individuales de explotación. La conclusión es acorde con el objetivo mismo de la Directiva, pues si el incumplimiento o retraso en la adopción de planes de residuos excluyese de manera absoluta toda posibilidad de otorgamiento de autorizaciones singulares se estaría retrasando la efectividad de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de marzo, cuya finalidad no es otra sin precisamente la de propiciar que la gestión y eliminación de residuos se realice de forma adecuada.
Ahora bien, como explica la sentencia recurrida, en el caso que nos ocupa la incorporación de las mencionadas Directivas al derecho interno ya se había producido mediante la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos; y no habiendo sido alegado siquiera que exista discrepancia alguna entre ésta y aquéllas, es claro que la resolución del litigio debe atenerse a lo establecido en la citada Ley 10/1998.
Partiendo de esa premisa, una interpretación concordada y sistemática de los preceptos de la Ley 10/1998 lleva a concluir que para el otorgamiento de autorizaciones se requiere la previa existencia de planes que establezcan los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación. El artículo 5 de la Ley, relativo a la planificación, se refiere en su apartado 4 a los planes autonómicos de residuos, señalando que contendrán las determinaciones a que se hace referencia en el apartado 1 (fijar los objetivos específicos de reducción, reutilización, reciclado, otras formas de valorización y eliminación; las medidas a adoptar para conseguir dichos objetivos; los medios de financiación y el procedimiento de revisión) “… incluyendo la cantidad de residuos producidos y la estimación de los costes de las operaciones de prevención, valorización y eliminación, así como los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos“.
Los artículos siguientes de la Ley 10/1998 se refieren a las distintas actividades relacionadas con los residuos (producción, posesión, importación, valorización y eliminación de residuos) estableciendo el régimen jurídico aplicable a cada una de ellas. El artículo 13 se refiere específicamente a la valorización y eliminación de residuos, estableciendo que tales actividades “…quedan sometidas a régimen de autorización por el órgano competente en materia medioambiental“. Es cierto que la literalidad del precepto no exige, para el otorgamiento de la autorización, que el emplazamiento se acomode a las previsiones del plan autonómico.
Ahora bien, aunque ese artículo 13 no contenga con relación a las autorizaciones para actividades de “valorización y eliminación de residuos” una previsión equivalente a la contenida en el artículo 9.3 respecto las actividades “productoras de residuos” (aquí la norma sí contempla de manera expresa la denegación de las autorizaciones cuando la gestión prevista no se ajuste a lo dispuesto en los planes nacionales o autonómicos de residuos), una interpretación sistemática del artículo 13, poniéndolo en relación con lo dispuesto en el artículo 5 que antes hemos reseñado, debe conducir a la misma conclusión. En efecto, al igual que sucede en el planeamiento urbanístico, la secuencia lógica obliga a considerar que la planificación debe ser previa a la autorización singular y que esta ha de ajustarse a aquella; pues de poco serviría la exigencia de que los planes autonómicos establezcan los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos (artículo 5.4) si luego no se considera exigible que la autorización singular se acomode a esa determinación del plan.
Este y no otro es el sentido que hemos atribuido al artículo 5.4 de la Ley 10/1998 en nuestra sentencia de 18 de octubre de 2011 (casación 4908/2007) , que declaró no haber lugar al recurso de casación que había interpuesto la misma Administración autonómica aquí recurrente contra la sentencia de la Sala con sedeen Valladolid de 22 de junio de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1568/2006), a la que ya nos hemos referido, en la que se declaró nulo el Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010. En efecto, interpretando el precepto de la Ley 10/1998 en consonancia con lo declarado en la STJCE de 1 de abril de 2004 (asuntos acumulados C-53/02 y C-217/02), a la que también antes hicimos referencia, decíamos en nuestra sentencia de 18 de octubre de 2011, en lo que ahora interesa, lo siguiente:
<<(…) De acuerdo con el Tribunal de Justicia, los planes de gestión deben prever criterios de localización espacial o geográfica de los lugares de eliminación de residuos (STJUE, cit., § 31) y por ello han de incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se dará a los lugares de eliminación de residuos o unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva 91/156/CEE pueda determinar si el lugar o la instalación de que se trata está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan (STJUE §32)>>.
Por tanto, compartimos la conclusión alcanzada por la Sala de instancia en el sentido de considerar procedente la anulación a la autorización otorgada al faltar unos adecuados planes de gestión que precisen los emplazamientos en la forma requerida en la Ley 10/1998, y de acuerdo también con la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas” (FJ 2º).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia, el Tribunal Supremo, reiterando jurisprudencia anterior, pone de manifiesto la importancia de los planes de gestión en materia de residuos. El Tribunal Supremo realiza una interpretación sistemática del artículo 13 de la Ley 10/1998, de residuos, e interpreta que la aprobación previa de planes que establezcan los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación es necesaria para el otorgamiento de autorizaciones de valorización y eliminación de residuos, aun cuando la Ley de residuos no contemple en este caso de forma expresa –como sí hace en relación con las actividades productoras de residuos– la denegación de las autorizaciones cuando la gestión prevista no se ajuste a lo dispuesto en los planes nacionales o autonómicos de residuos. De este modo, la aprobación del plan debe ser previa a la autorización singular, que habrá de ajustarse a aquél. A falta de la aprobación del correspondiente plan que precise los emplazamientos, las autorizaciones que se otorguen no son válidas.
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