Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 3397/2019, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 3084/2020 – ECLI: ES:TS:2020:3084
Palabras clave: Patrimonio Natural. Biodiversidad. Zonas de Especial Protección para las Aves. Lugar de Importancia Comunitaria. Almacén Temporal Centralizado.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la Sentencia 48/2019, de 4 de marzo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha (Sección 1ª). Esta Sentencia había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Decreto 57/2016, de 4 de octubre, por el que se amplía la Zona de Especial Protección para las Aves Laguna de El Hito y se realiza la propuesta a la Comisión Europea para su declaración como Lugar de Importancia Comunitaria y, en consecuencia, lo había anulado.
La recurrente fundamenta la impugnación de la sentencia de instancia fundamentalmente en el artículo 4 de la Directiva 2009/147/CEE, de 30 de noviembre, relativa a la conservación de las aves silvestres, y en la obligación de declaración de Zonas de Especial Protección para las Aves, junto con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea; así como en el artículo 19, apartados 2 y 3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, junto con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el principio de prevalencia y la ponderación de intereses; y los artículos 2.2 y 3.1 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. En su opinión, la sentencia de instancia debe de ser casada, por vulneración de los preceptos y jurisprudencia citados y “debe formarse jurisprudencia que interprete la cuestión relativa a la necesaria protección provisional que debe darse una vez iniciados los trámites de la declaración de una ZEPA, cuando entren en contradicción con otro tipo de valores jurídicos, como el que persiguen con la construcción del ATC”.
El Tribunal Supremo rechaza los argumentos de la recurrente y declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la citada Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) hemos de reconocer, como ha señalado la sentencia de instancia, que la finalidad de la recurrente no fue, en realidad, el cumplimiento de los citados mandatos protectores medioambientales, sino, por el contrario, impedir la ejecución de otras competencias estatales. Mas en concreto, que la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, en realidad, no pretendía ampliar el hábitats de las especies mencionadas en el anexo I de la Directiva AVES, ni la adopción de medidas de conservación especiales en cuanto a citado hábitat, ni tampoco asegurar la supervivencia y su reproducción de la grulla común en su invernada en la Laguna del Hito, sino, como señala la sentencia de instancia , “perseguir una finalidad subrepticia de obstrucción del ejercicio de la competencia estatal, amparándose en la apariencia de la necesidad de ampliación y conservación de espacios naturales, por muy loable que pueda resultar tal propósito”.
(…) De todo ello, debemos alcanzar una doble conclusión:
A) Que no podemos alterar la minuciosa valoración probatoria realizada por la Sala de instancia, de conformidad con la clásica jurisprudencia de esta Sala, en relación con el recurso de casación; en tal sentido, debemos reiterar lo que, al efecto, hemos expuesto, entre otras muchas, en la STS 321/2020, de 4 de marzo (RC 5364/2018, ECLI:ES:TS:2020:753), resolviendo la cuestión relativa a la posibilidad de valoración de circunstancias fácticas (…)
En conclusión, que no encontramos motivos, ni razones válidas ni suficientes, para proceder a alterar las conclusiones alcanzadas por la sentencia de instancia. En nuestra STS 841/2020, de 22 de junio (ECLI:ES:TS:2020:2204, RC 8110/2018), tomamos en consideración una valoración probatoria de la Sala de instancia en relación con la modificación de un LIC, señalando, con cita y reproducción de la STS de 14 de marzo de 2017 (RC 3705/2015), que la Sala “ha alcanzado tal conclusión tras el examen del material probatorio puesto a su disposición por las partes, con absoluto respeto del principio de contradicción, y en el marco de la doctrina establecida al efecto por el Tribunal Supremo”; y procedimos a rechazar los motivos de impugnación formulados “ya que no es cierto que el Tribunal de instancia actuara de forma arbitraria o irrazonable al analizar la prueba pericial, junto con el resto de la prueba obrante en las actuaciones”. Por ello, concluimos: “Insistimos, pues, en que se está en presencia de un control jurisdiccional de una potestad discrecional -que se ha de fundamentar y motivar en unos criterios técnicos medioambientales-, y que se ha de articular explicando las razones que justifican la decisión adoptada, la cual se ha de llevarse a cabo con criterios de racionalidad, pues, sólo así, se podrá diferenciar la discrecionalidad de la pura y proscrita arbitrariedad”.
B) Pues bien, pese a todo lo anterior entendemos que contamos con espacio casacional para pronunciarnos sobre las cuestiones suscitadas por el Auto de admisión, y que, con facilidad, podemos deducir de los preceptos que se consideran infringidos en la misma resolución.
Negamos la infracción de los mismos, pues, siendo ciertas las obligaciones medioambientales que para los Estados miembros impone el citado artículo 4 de la Directiva Aves, lo que debemos señalar es que tales obligaciones han de cumplirse en el marco del Ordenamiento jurídico en su conjunto, dictando resoluciones suficientemente motivadas -sobre todo si la Administración procede a un cambio de criterio en su política medioambiental-, siguiendo el procedimiento establecido, ajenas a la desviación de poder y de conformidad con el principio de buena administración.
En la STS antes citada STS 841/2020, de 22 de junio, dejamos constancia de la posibilidad de modificación de ámbitos medioambientales, exponiendo que ello había sido jurisdiccionalmente aceptado, por parte del TJUE, pese a reconocer la posible ausencia de regulación al respecto. Así, citábamos la STJUE de 19 de octubre de 2017 (C-281/16. Vereniging Hoekschewaards Landschap c/ Staatssecretaris van Economische Zaken), de la que se deducen las exigencias para proceder a tales modificaciones (…)
Por otra parte, este mismo nivel de acreditación de razones objetivas y de exigencia probatoria, a los efectos expresados, lo pusimos de manifiesto en la STS 20 de mayo de 2008 (ECLI:ES:TS:2008:2740, RC 2719/2004), en la reprodujimos la STJUE de 18 de mayo de 1998 (Asunto 3/1996, Comisión contra Reino de los Países Bajos), que había estableciendo la doctrina -fundamentalmente parágrafos 60, 61 y 62- que luego seguirían las SSTJUE de 7 de diciembre de 2000 (Asunto C-374/1998, Comisión contra Francia, 13 de junio 2002 (Asunto C-117/2000, Comisión contra Irlanda), 20 de marzo de 2003 (Asunto C-378/2001, Comisión contra Italia) y 18 de diciembre de 2007 (Asunto C-186/2006, Comisión contra el Reino de España), entre otras (…)
En la STS de 10 de octubre de 2014 (ECLI:ES:TS:2014:4044, RC 3575/2012) fue confirmada una de las muchas sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana -que se inician con la STSJ 893/2012, de 24 de junio (ECLI:ES:TSJCV:2012:4969, RCA 255/2009)- en relación con el Acuerdo del Consejo de la Generalidad Valenciana, adoptado en su sesión de 5 de junio de 2009, de ampliación de la Red de Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) de la Comunidad Valenciana; destacamos esta STS por cuanto la misma analizó el contenido de la STJUE de 28 de junio de 2007 (C-235/2004), citada por las partes, y que condenó al Reino de España, en relación a que los inventarios IBA no tiene fuerza vinculante. Pues bien, de conformidad con lo antes señalado en las SSTS de 5 de julio de 2012 (RC 1783/2010) y 13 de marzo de 2014 (RC 3933/2011), reiteramos: “en ausencia de pruebas científicas en contra los inventarios IBA, por su valor científico, pueden ser utilizados como criterios esenciales para la conservación de los grupos de aves a que se refiere las Directiva y clasificarse como ZEPAS de acuerdo con los apartados 1 y 2 de su artículo 4″.
Por todo lo expuesto, debemos concluir señalando que lo decidido, motivado y razonado por la sentencia de instancia se ajusta a toda la jurisprudencia de precedente cita, por cuanto la finalidad perseguida por la Administración recurrente, en realidad, no ha sido —o no se ha acreditado— el cumplimiento de los mandatos medioambientales contenidos en el artículo 4 de la Directiva Aves, pues tal cumplimiento ha de realizarse con la finalidad protectora que de la norma europea se deduce y, como veremos en seguida, en el adecuado marco de ejercicio de todas las competencias concurrentes, y con respeto de las correspondientes a todas las Administraciones públicas titulares de las mismas” (FJ 7º).
(…) en la confrontación de intereses que el ejercicio de las competencias en materia de energía y medio ambiente pudiera representar, en el supuesto de autos, no encontramos razones para considerar infringidos los preceptos que se citan por la Administración recurrente, sin necesidad de reproducir las diferentes razones expuestas en el Fundamento Jurídico anterior.
En modo alguno se cuestiona la prevalencia de los PORN, de conformidad con las normas que se dicen infringidas, pero es evidente que, el contenido de los mismos, debe situarse en el marco de la distribución, coordinación y prevalencia de competencias cuando las mismas se ejercitan sobre un mismo espacio físico.
Son las mismas SSTC que se citan por la recurrente las que ponen de manifiesto que el interés prevalente estatal -puesto de manifiesto con sus diversas y prolongadas actuaciones por parte de la Administración titular de las mismas-, fue el realmente pretendido por el Estado -cómo ha puesto de manifiesto esta Sala en las sentencias de precedente cita-, y ello en el marco procedimental adecuado, y con audiencia y participación de la Administración autonómico hoy recurrente, que, en ningún momento, hasta las actuaciones impugnadas en el presente litigio, se opuso al ejercicio competencial estatal de referencia, con una actuación avalada por diversos informes técnicos y científicos, que no pueden considerarse desautorizados por los realizados con posterioridad y que tanto la Sala de instancia, como esta Sala, ya ha valorado con exhaustividad.
Entre las pautas de actuación para estos supuestos de conflicto, puestas de manifiesto por el Tribunal Constitucional, debemos destacar lo expresado en las SSTC 40/1998, de 19 de febrero y 82/2012, de 18 de abril, debiendo analizarse “cuál sea la competencia estatal de carácter sectorial que pretenda ejercerse, las razones que han llevado al constituyente a reservar esa competencia al Estado o el modo concreto en que éste o la Comunidad Autónoma pretendan ejercer las que les corresponden”. Nos encontramos con el previo ejercicio de una competencia estatal, sobre cuyo interés general no pueden existir dudas -y que, en todo caso, ya han sido resueltas en litigios anteriores-, la cual fue desarrollada y decidida con la aquiescencia y el beneplácito técnico y científico de la Administración recurrente; ejercicio y desarrollo que -después, y sin acreditación científica suficiente, adecuada y razonada- no podría verse contradicha a posteriori por la propia Administración mediante una considerable ampliación supuestamente protectora, pues ello equivaldría a sustraer, dicho ámbito de ampliación, del destino que le fue señalado en el ejercicio legítimo de una competencia estatal, con desconocimiento de tal competencia y con la vulneración consiguiente del citado precepto constitucional. El Estado, cuando adoptó su decisión de ubicación del depósito nuclear, procedió a la ponderación de todos los intereses públicos concurrentes -en decisión que fue ratificada por este Tribunal Supremo- y, en especial, los intereses públicos medioambientales; obviamente los cambios de criterio son posibles en la actuación administrativa, pero los mismos han de venir avalados -en supuestos como el de autos- por un soporte científico y técnico que, como ya hemos expresado, no ha sido percibido por la Sala de instancia, en una modélica valoración probatoria, respecto de la que carecemos de argumentos para variar. Lo cierto es que, hasta el momento de la iniciación del procedimiento para la aprobación del Decreto impugnado, la Administración recurrente no había expresado la necesidad de proceder a la ampliación decidida, ni consta actuación alguna en tal sentido, habiendo conocido -sin oposición alguna- a las evaluaciones ambientales realizadas con anterioridad” (FJ 9º).
Comentario de la Autora:
En esta Sentencia, el Tribunal Supremo ratifica la nulidad ¾ya declarada previamente por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha[1]¾ del Decreto 57/2016, de 4 de octubre, por el que se amplía la zona de especial protección para las aves (ZEPA) de la Laguna de El Hito y se realiza la propuesta a la Comisión Europea para su declaración como Lugar de Importancia Comunitaria (LIC). Esta ampliación alcanzaba hasta los terrenos en los que se proyecta construir el almacén temporal centralizado (ATC) de residuos nucleares, en el municipio de Villar de Cañas, cuyo emplazamiento fue aprobado por el Consejo de Ministros en 2011. Idéntico criterio se mantiene en otra Sentencia del Tribunal Supremo, de la misma fecha, sobre el mismo tema (ROJ: STS 3008/2020 – ECLI: ES:TS:2020:3008).
El Tribunal Supremo declara en ambas sentencias no haber lugar a los recursos de casación planteados por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y confirma plenamente los pronunciamientos judiciales previos. En efecto, comparte el criterio del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha y considera que al aprobarse el Decreto de ampliación de la ZEPA de la Laguna de El Hito se había incurrido en desviación de poder, ya que la Junta conocía el emplazamiento y extensión del proyectado ATC de Villar de Cañas, y con su actuación perseguía impedir o perturbar el ejercicio legítimo de competencias estatales, bajo la apariencia de la necesidad de ampliación y conservación de espacios naturales.
En otro orden de cosas, también llama la atención en esta Sentencia la denuncia que efectúa el Tribunal de algunas deficiencias que aquejan al actual sistema de recursos en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo; en particular, la ausencia de una doble instancia generalizada. El Tribunal Supremo señala que el Auto de admisión del recurso de casación tiene su fundamento en el carácter de disposición general del objeto del recurso contencioso-administrativo [art. 88.3, apartados c) y e)] y que, aunque realice una admisión genérica y no concrete la cuestión o cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo, el Tribunal Supremo cuenta con espacio casacional para pronunciarse sobre las cuestiones suscitadas, pero aprovecha para poner de manifiesto que “En la admisión decidida, posiblemente, ha tenido incidencia la circunstancia de no contar el sistema de recursos de esta jurisdicción -en supuestos como el de autos- con la aconsejable doble instancia, la cual posibilitaría -sin las restricciones propias del recurso de casación- una plena revisión de la valoración de la prueba realizada en la instancia en supuestos con la trascendencia de autos; circunstancia, o deficiencia del sistema, que, por otra parte, fue -sin duda- el motivo que dio lugar a que el legislador considerara la concurrencia de interés casacional objetivo en los dos supuestos que se contemplan en los citados apartados c) y e) del artículo 88.3 de la LRJCA, tomando en consideración, fundamentalmente, la trascendencia de su naturaleza objetiva (disposiciones generales), o procedencia subjetiva (Gobiernos autonómicos) a las que antes nos hemos referido. No se trata, pues, de la aplicación de un principio de oportunidad, sino de aplicar los apartados c) y e) del artículo 83.3 de la LRJCA en el marco del artículo 24 de la Constitución, procurando la tutela judicial efectiva, así como hacer jurisprudencia y justicia, en el particular ámbito del medio ambiente” (FJ 3º).
Enlace web: Sentencia STS 3084/2020 del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2020
———————
[1] Véase: LÓPEZ PÉREZ, Fernando Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha de 30 de julio de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Prendes Valle). Actualidad Jurídica Ambiental, n. 84, noviembre 2018, pp. 150-158; y LÓPEZ PÉREZ, Fernando. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha de 24 de febrero de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Eulalia Martínez López). Actualidad Jurídica Ambiental, n. 105, octubre 2020, pp. 265-267.
