Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Eduardo Calvo Rojas)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 1748/2016 – ECLI:ES:TS:2016:1748
Temas Clave: Hidrocarburos; Permiso de investigación; Medidas de protección medioambiental; Evaluación ambiental; “Proyectos” singulares de actividad industrial
Resumen:
Conoce la Sala del recurso contencioso administrativo formulado por la Asociación “Ecologistas en Acción de Guadalajara” contra el Real Decreto 317/2013, de 26 de abril, por el que se otorga a “Frontera Energy Corporation, S.L.”, el permiso de investigación de hidrocarburos denominado «Cronos», por un periodo de seis años en una zona de 96.961 hectáreas que abarca el territorio de las Comunidades Autónomas de Castilla-La Mancha y Castilla y León.
Con carácter previo, expone algunas de las notas esenciales del Real Decreto relacionadas con el contenido de la autorización otorgada: trabajos mínimos, posibilidad de renuncia al permiso, inversión y constitución de seguro de responsabilidad civil. Asimismo, se detiene en las medidas de protección medioambiental requeridas por la norma y en los requerimientos para la obtención de otras autorizaciones subsiguientes al permiso de investigación.
En primer lugar, la recurrente interesa la nulidad de pleno derecho del Real Decreto por no incorporar las medidas de protección medioambientales ni el plan de restauración requeridos por el art. 16.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos. Motivo que desestima la Sala en base al contenido de la memoria de la disposición normativa.
Paralelamente, se alega la inadecuación del documento de medidas de protección ambiental presentado por la mercantil solicitante del permiso. La recurrente se ampara en la Recomendación 2014/70/UE, de 22 de enero de 2014, relativa a unos principios mínimos para la exploración y producción de hidrocarburos (como el gas de esquisto) utilizando la fracturación hidráulica de alto volumen. La Sala repara en el carácter no vinculante de una Recomendación que además es de fecha posterior al Real Decreto, y en que la técnica de fracturación hidráulica no se contempla en el permiso que ahora se ha concedido hasta la tercera fase del programa de investigación. Entiende asimismo que las medidas de protección ambiental aparecen suficientemente detalladas y estructuradas en un estudio de impacto ambiental, un plan de gestión medioambiental y un plan de contingencias medioambientales.
El segundo de los motivos en que se basa la nulidad de la disposición es la omisión de la evaluación ambiental del programa de investigación de hidrocarburos “Cronos”. La Sala rechaza este motivo a través del repaso de su doctrina jurisprudencial sobre lo que debe entenderse por “planes y programas” y su relación con un permiso de investigación específico, que lejos de incluirlo entre aquellos, lo asimila a los “proyectos” singulares de actividad industrial, referido a una determinada actividad exploratoria, que tampoco está sujeto a una previa declaración de impacto ambiental conforme a lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, norma aplicable a este caso.
Por último, se alega vulneración del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 94/22/CE, de 30 de mayo de 1994, sobre las condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos, por haberse otorgado el permiso de investigación sin que se hubiese producido la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de ningún anuncio que invite a presentar solicitudes en pública concurrencia para la concesión de un permiso de investigación en la zona. En aplicación del art. 3.3 de la Directiva, la Sala considera innecesario abrir este procedimiento por cuanto el Reino de España ya había publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas un anuncio indicativo de las zonas de su territorio disponibles, del que se podía obtener la información correspondiente.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La demandante denuncia una falta de integración de las consideraciones ambientales en la toma de decisión de este procedimiento; pero, como señala la representación de la entidad codemandada, tal afirmación de la recurrente queda desmentida por la sola lectura de la Memoria del Real Decreto (documento 14 del expediente administrativo) en cuyo apartado 3.5 se dice:
3.5. Medidas de protección medioambiental y plan de restauración El solicitante ha presentado el documento denominado: “Medidas de Protección Medio-ambiental y Plan de Restauración para la solicitud del permiso de investigación de hidrocarburos Cronos”. En el mismo, se realiza una descripción general del medio en el que se ubica el permiso con especial referencia a espacios naturales protegidos, zonas LIC, zonas ZEPA, IBAs, humedales y vías pecuarias, adjuntándose en su anexo las fichas correspondientes a las zonas LIC identificadas.
Asimismo, se indican las medidas de protección medioambientales de las actuaciones que se van a realizar sobre el campo, haciendo hincapié en aquellas actuaciones que si implican determinados impactos para los que se señalan medidas de protección genéricas que deberán materializarse una vez se conozca expresamente el lugar de la actuación y las características del entorno en el que se ubiquen (…)”.
“(…) El hecho de que un mismo permiso de investigación se desarrolle en dos o más fases sucesivas no implica que su naturaleza quede transmutada en un “programa” sujeto a evaluación estratégica en el sentido de la Directiva 2001/42/CE y de la Ley 9/2006. Sigue siendo un proyecto singular, referido a una determinada operación exploratoria sobre la superficie concedida (a reserva de la posterior concreción de sus trabajos) y no trata de fijar líneas directrices, o estrategias de futuro o propuestas para su ulterior desarrollo caso por caso, dirigidas a un sector o subsector de la vida económica (…).
Y en las mismas sentencias citadas se excluye también que los permisos investigación de hidrocarburos como el que es aquí objeto de objeto de litigio estén sujetos a una previa declaración de impacto ambiental conforme a lo dispuesto en la Directiva 85/337/CEE, relativa a la evaluación de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y en el Real Decreto-legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de evaluación del impacto ambiental de proyectos (…)”.
“(…) La demandante conoce la existencia de ese anuncio que el Reino de España publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (serie C) correspondiente al 27 de octubre de 1995; pero lo considera insuficiente pues entiende que para la efectividad del principio reconocido en la Directiva 94/22/CE de no discriminación en el otorgamiento de permisos en materia de prospección, exploración o producción de hidrocarburos en una zona específica debe exigirse en todo caso la publicación del correspondiente anuncio de la convocatoria en el Diario Oficial de la Unión Europea a fin de que los interesados puedan presentar sus solicitudes.
Sin embargo, de aceptarse el planteamiento de la demandante quedaría vaciada de contenido la previsión del artículo 3.3 de la Directiva 94/22/CE cuya finalidad es, precisamente, eximir de la exigencia de publicación de la convocatoria, en aquellos casos en los que, como aquí sucede, el Estado miembro de que se trate (Reino de España) hubiese publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas “un anuncio que indique las zonas de su territorio que están disponibles con arreglo al presente apartado y dónde puede obtenerse información detallada al respecto” (…)”.
Comentario de la Autora:
El permiso de investigación de hidrocarburos denominado «Cronos» ha estado ligado desde su inicio a la fractura hidráulica (fracking), dando origen a una cierta polémica social en poblaciones pertenecientes al territorio de las provincias de Guadalajara y Soria, que ha desembocado en diversas reclamaciones judiciales, entre las que se encuentra la patrocinada por la Asociación Ecologista recurrente, cuyas alegaciones han sido totalmente desestimadas.
Pensemos que a la fecha de aprobación del Real Decreto 317/2013, de 26 de abril no había entrado en vigor la Ley 17/2013, de 29 de octubre, para la garantía del suministro e incremento de la competencia de los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares que introduce por primera vez el sometimiento a evaluación ambiental de los proyectos de exploración o explotación de hidrocarburos que utilicen la técnica de fracturación hidráulica. Ni tampoco la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que incluye entre los proyectos sometidos a evaluación ambiental, los consistentes en la realización de perforaciones para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos (…) que requieran técnicas de fracturación hidráulica. Ahora bien, no quedan incluidas en este ámbito las perforaciones de sondeos de investigación que tengan por objeto la toma de testigos previos a proyectos de perforación que requieran la utilización de esta técnica.
Si bien esta normativa no resulta aplicable al caso que nos ocupa, lo cierto es que nos encontramos con un permiso de investigación, alejado de la evaluación de impacto ambiental y de la estratégica, tanto desde el punto de vista de la normativa del sector de hidrocarburos como desde la normativa ambiental propiamente dicha (Véase ROSA MORENO, J., “Relevancia ambiental del fracking. Reacción normativa europea y estatal”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, Núm. 33, enero-abril 2016, pgs 405-407).
En cualquier caso, la Administración no dispensa de la obligación de someter las actividades específicas que se fueran desarrollando a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental.
Documento adjunto: 
