Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 6552/2019, Ponente: Octavio Juan Herrero Pina)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 3948/2020 – ECLI: ES:TS:2020:3948
Palabras clave: Acción popular. Asociaciones ecologistas. Lobo. Especies cinegéticas. Caza.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por Ecologistas en Acción contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 17 de abril de 2019. Esta Sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha asociación ecologista contra la presunta vía de hecho en que incurrió el Gobierno de Cantabria en la actividad de control poblacional del lobo, tras el requerimiento formulado el 22 de marzo de 2017 de cese de vía hecho en relación con los controles poblaciones del lobo que se estaban llevando a cabo sin ajustarse a la normativa vigente, siendo parte demandada el Gobierno de Cantabria.
La cuestión fundamental que centra la controversia es si la asociación ecologista recurrente tiene o no legitimación activa en este proceso. En la Sentencia objeto de casación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria había concluido la denegación de la legitimación activa de la recurrente, una vez constatado que el lobo no es una especie animal objeto de protección especial, sino cinegética, y que no existía un problema de mantenimiento de la población del lobo, ni, por ello, riesgo medioambiental alguno. En el recurso de casación, la asociación ecologista recurrente denuncia, en primer lugar, la infracción de los artículos 18.1 y 22 de la ley 27/2006, de 18 de julio, y del artículo 19.1.b) de la LJCA, así como infracciones jurisprudenciales (con expresa mención de las Sentencias del Tribunal Supremo núm. 1432/2016 de 16 junio y núm. 1188/2017, de 7 de julio). En segundo lugar, la infracción de los artículos 14, 15, 16, en relación con el anexo V, de la Directiva Hábitats, y del artículo 54 y anexo VI de la ley 42/2007 de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, y de la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2013, señalando que, aunque en determinadas comunidades autónomas al norte del Duero se declare el lobo como especie cinegética, esa consideración no le priva de su status de especie de interés comunitario, y, en consecuencia, de especie protegida, ni del régimen legal a que está sometido conforme a lo dispuesto en esas normas, que deben ser de obligado cumplimiento con independencia de que el lobo se declare especie cinegética. Por último, invoca y argumenta la infracción del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus, y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea contenida en las Sentencias de 8 de noviembre de 2016 (Asunto C-243/15) y de 8 de marzo de 2011 (Asunto C-240/09). En cambio, la parte recurrida se opone al recurso y sostiene la ausencia de legitimación activa de la asociación ecologista, considerando que el lobo es una especie de fauna protegida de interés comunitario que puede ser objeto de medidas de gestión, entre las que se contempla la aplicación de normas cinegéticas; rechazando la infracción del art. 19.1.b) LJCA, en relación con los artículos 18.1 y 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al entender que la normativa de caza se desenvuelve en un ámbito ajeno a lo que las normas, comunitarias y estatales, que configuran el status del lobo entienden por protección de la naturaleza, y reiterar que se trata una especie cinegética, cuya explotación ha de sujetarse a los parámetros de la legislación de caza, cuya observancia no alcanza la acción pública recogida en la Ley 27/2006, de 18 de julio; y considerando que, al no estar la caza dentro de lo que según el legislador nacional se califica como derecho ambiental a los ojos del convenio de Aarhus, la ausencia de legitimación de la asociación ecologista para recurrir los actos dictados en aplicación de la legislación cinegética autonómica no vulnera dicho convenio internacional.
En este contexto, la cuestión en la que el Tribunal Supremo entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la de “si tienen legitimación las personas jurídicas comprendidas en el art. 23 de la ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, para el ejercicio de la acción popular, en asuntos medioambientales, del artículo 22 de la misma Ley, en el caso de especies cinegéticas, como el lobo, al Norte del río Duero, y si, de acuerdo con la legislación que resulta aplicable a la especie, puede condicionarse el reconocimiento de la legitimación, a que se constate un problema de mantenimiento de la población”. Y las normas jurídicas que deben ser objeto de interpretación, a estos efectos, son los artículos 18.1.f), 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio y 19.1.b) de la LJCA.
El Tribunal Supremo da la razón a Ecologistas en Acción y estima el recurso de casación, casando la sentencia objeto de recurso, con retroacción de las actuaciones y devolución de los autos a la Sala de instancia al momento de dictar sentencia enjuiciando el asunto sin apreciar la falta de legitimación que aquí se rechaza.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Conviene señalar que la regulación contenida al respecto en la Ley 27/2006, responde al tercer y último pilar del Convenio de Aarhus que está constituido por el derecho de acceso a la justicia y tiene por objeto garantizar el acceso de los ciudadanos a los tribunales para revisar las decisiones que potencialmente hayan podido violar los derechos que en materia de democracia ambiental les reconoce el propio Convenio, refiriéndose el art. 18.1.f) a la conservación de la naturaleza y la diversidad biológica.
Como señala la exposición de motivos, la Ley incorpora la previsión del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus e introduce una especie de acción popular cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente, que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y desarrollen su actividad en el ámbito territorial afectado por el acto u omisión impugnados. Se consagra definitivamente, de esta manera, una legitimación legal para tutelar un interés difuso como es la protección del medio ambiente a favor de aquellas organizaciones cuyo objeto social es, precisamente, la tutela de los recursos naturales.
En estas circunstancias y a la vista de los términos en que se plantea el recurso y la oposición que antes se han sintetizado, no cabe sino la respuesta afirmativa a la primera parte de la cuestión planteada en el auto de admisión y negativa respecto del condicionamiento a que se refiere en segundo lugar, por las siguientes razones.
En la sentencia se excluye la aplicación del art. 18.1 de la Ley 27/2006 por el hecho de que el lobo, al norte del río Duero, no es objeto de protección especial sino cinegética, que no hay riesgo en la población del lobo ni por ello riesgo medioambiental alguno.
Tal planteamiento no resulta congruente, dado que, si se excluye la calificación medioambiental por el hecho de que no existe problema en el mantenimiento de la población del lobo y se admite que si se constatase que existe problema al efecto estaríamos en el ámbito del referido art. 18, se está describiendo el estado de conservación de la especie y por lo tanto una materia, de conservación de la naturaleza y diversidad biológica.
En el mismo sentido, no puede compartirse el criterio sobre la caza que se sostiene en la sentencia impugnada, según la cual, el hecho de que se esté cumpliendo o no la ley de caza de Cantabria, esta fuera del ámbito del artículo 18.1º de la Ley 27/2006, o como dice la Administración recurrida, la normativa de caza se desenvuelve en un ámbito ajeno a lo que las normas, comunitarias y estatales, que configuran el status del lobo entienden por protección de la naturaleza, llegando a afirmar que la caza no está dentro de lo que según el legislador nacional se califica como “derecho ambiental” a los ojos del convenio de Aarhus. Tal planteamiento no responde a los términos de la relación “actividad cinegética-conservación de la especie”, que resulta de las propias normas y jurisprudencia invocadas por la sentencia recurrida y las partes, que no es necesario reproducir -baste la referencia al anexo V de la Directiva 92/43/CEE de Habitats cuando se relacionan las “Especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación puede ser objeto de medidas de gestión” que incluye al lobo respecto de poblaciones situadas al norte del Duero de las que se desprende que el lobo constituye una especie de interés comunitario y como tal protegida, si bien, por el grado de protección al norte del río Duero, se permite la adopción de medidas de gestión, actividad cinegética, siempre que se mantenga la especie en estado de conservación favorable y que no se comprometa su conservación, de manera que es la actividad cinegética la que se subordina a la conservación de la especie y no a la inversa, y por lo tanto, no puede considerarse ajena al ámbito del art. 18.1 de la Ley 27/2006, pues incide y condiciona de manera directa el estado de conservación de la especie.
A esta relación caza-medioambiente nos hemos referido ampliamente en sentencia de 18 de mayo de 2020 (rec. 4878/17) y así, en relación con el art. 7 de la DAS se establecen las siguientes consecuencias:
“a) Que la caza está permitida, pero (1) de las especies que se enumeran en el Anexo II de la DAS, y (2), en el marco de la legislación nacional. Obviamente, la DAS (al referirse a la legislación nacional) no toma en consideración el reparto competencial interno de los estados miembros, y que, por lo que a nuestro país se refiere, sitúa la competencia en el ámbito autonómico (148.1.11 CE, LPNB y Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, en el supuesto de autos).
b) Que tal posibilidad de la caza ha de situarse en el marco de las exigencias que se contienen en el artículo 1 de la DAS; esto es, atendiendo (“debido a”) a varias circunstancias:
- El nivel de población de las especies.
- Su distribución geográfica.
- Su índice de reproductividad “en el conjunto de la Comunidad”, (obviamente, europea).
- Todo ello, con un claro límite, cual es que la caza de las especies enumeradas en el Anexo II de la Directiva “no comprometa los esfuerzos de conservación realizados en su área de distribución”.
- Respeto a los principios “de una utilización razonable y de una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico de las especies de aves afectadas”.
- Compatibilidad, de la caza “en lo que se refiere a la población de las especies, en particular a las especies migratorias, con las disposiciones que se desprenden del artículo 2”; precepto que impone la obligación de tomar “todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas”.
- Prohibición de la caza en las épocas de anidar, estados de reproducción y crianza, ni, por lo que a las especies migratorias se refiere, durante el trayecto de regreso hacia su lugar de nidificación.”
En la misma sentencia y en relación con la motivación de la norma reglamentaria de la misma Comunidad Autónoma, allí cuestionada, el Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre, se señala que: “Son muchos y variados los elementos, datos y circunstancias que deben tomarse en consideración, de conformidad con lo que, en la propia DAS, se expresa, ya que su artículo 2 hace referencia a exigencias ecológicas, científicas, culturales, económicas y recreativas. Aspectos entre los que deben destacarse los relativos a la necesaria seguridad por la peligrosidad que la caza implica; la preservación de las especies en peligro de extinción y la sostenibilidad de muchas especies protegidas (actuado la caza, de otras especies más numerosas —jabalíes o conejos—, como mecanismo de protección de las citadas: así ha acontecido con el urogallo o el oso pardo, en peligro de extinción); también se ha puesto de manifiesto la influencia de la caza —y el control que implica— en la seguridad vial, evitando accidentes de tráfico; e, incluso, cada vez más, la caza también se presenta como mecanismo de prevención de enfermedades (epizootias y zoonosis, tales como la tuberculosis bovina o la peste porcina africana, entre otras) por las repercusiones que las enfermedades transmisibles por los animales silvestres puedan tener para la salud pública y la seguridad alimentaria. Recuérdese que en la propia Directiva (artículo 9.1.a) se citan, como elementos para adoptar decisiones, y excepciones, sobre la caza, la salud, la seguridad pública, la seguridad aérea, así como la prevención de perjuicios importantes a la agricultura, a los bosques, a la pesca y a las aguas, así como para proteger la fauna y la flora.”
Tampoco puede sostenerse el planteamiento de la sentencia recurrida en aplicación de la sentencia 1432/2016, de 16 de junio, pues, como se alega por la recurrente, en aquel caso se niega la legitimación de la entidad recurrente por no haber invocado motivos de impugnación relativos o que afectaran al medio ambiente, limitándose a la defensa de la legalidad, circunstancia que no se produce en este caso en el que la entidad recurrente, como acabamos de indicar, invoca la defensa de intereses medioambientales que se incluyen en el ámbito del art. 18.1 de la Ley 27/2006, de manera que su intervención en el proceso resulta amparada tanto por el art. 23 de la Ley 27/2006 en relación con la acción popular regulado en el art. 22 de la misma, como por el art. 19.1.b) de la ley reguladora de esta jurisdicción, en la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos, teniendo en cuenta que en todo caso se reconoce en la sentencia y por las partes que se trata de una persona jurídica que cumple los requisitos establecidos en el citado art. 23” (FJ 2º).
“Por tanto la respuesta a la cuestión de interés casacional que se plantea en el auto de admisión ha de ser que: las personas jurídicas comprendidas en el art. 23 de la ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, sí tienen legitimación para el ejercicio de la acción popular, en asuntos medioambientales, del artículo 22 de la misma Ley, en el caso de especies cinegéticas, como es el lobo al Norte del río Duero, y que de acuerdo con la legislación que resulta aplicable a la especie, no puede condicionarse el reconocimiento de la legitimación, a que se constate un problema de mantenimiento de la población” (FJ 3º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia supone una nueva e interesante contribución del Tribunal Supremo a la interpretación de la acción popular regulada en los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y también del artículo 19.1.b) de la LJCA. El Tribunal Supremo, en contra de lo sostenido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en la Sentencia de 17 de abril de 2019, y alineándose con el voto particular formulado a esta Sentencia por el Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, don Rafel Losada Armadá ¾de recomendable lectura¾, reconoce legitimación activa a Ecologistas en Acción para cuestionar la presunta vía de hecho en que incurrió el Gobierno de Cantabria en la actividad de control poblacional del lobo. El Tribunal Supremo opta por una interpretación favorecedora de la legitimación activa de esta entidad. A estos efectos, interpreta que asociaciones ecologistas, como Ecologistas en Acción, que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 de la Ley 27/2006, tienen legitimación para el ejercicio de la acción popular en asuntos medioambientales del artículo 22 en el caso de especies cinegéticas, por cuanto esta materia afecta a la conservación de la naturaleza y a la diversidad biológica, como sucede en el caso del lobo al Norte del río Duero; y que el reconocimiento de tal legitimación no puede condicionarse a la constatación de un problema de mantenimiento de la población de esta especie.
Esta interpretación es, en nuestra opinión, acertada, ya que difícilmente puede sostenerse, como hizo el Tribunal Superior de Justicia en la Sentencia objeto de casación, que la conservación del lobo ibérico en Cantabria no es una materia que afecte a la conservación de la naturaleza y a la diversidad biológica. Ciertamente, la actividad de caza está relacionada directamente con la conservación de la naturaleza y la diversidad biológica y, como pone de manifiesto el Tribunal Supremo en esta sentencia, la propia actividad cinegética se subordina a la conservación de la especie ¾y no a la inversa¾, por lo que no puede considerarse una materia ajena al ámbito del artículo 18.1 de la Ley 27/2006, al incidir y condicionar de manera directa el estado de conservación de la especie. La acción popular en asuntos medioambientales ya está sujeta a bastantes limitaciones en la propia Ley 27/2006, por lo que deben valorarse positivamente interpretaciones como esta que no contribuyan a limitarla aún más.
Por otra parte, también merece destacarse que, en esta Sentencia, el Tribunal Supremo, además de considerar amparada la legitimación activa de la asociación ecologista recurrente en los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, en conexión con su artículo 18.1; también lo hace en relación con el artículo 19.1.b) de la LJCA, que reconoce legitimación activa a “Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos”, teniendo en cuenta que en todo caso se reconoce en la Sentencia y por las partes que se trata de una persona jurídica que cumple los requisitos establecidos en el citado artículo 23.
Enlace web: Sentencia STS 3948/2020 del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2020.
