Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Maria del Pilar Teso Gamella)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 195/2013
Temas Clave: Autorización Ambiental Integrada; Ley 16/2002; Declaración de Impacto Ambiental; Distribución de competencias Estado – Comunidades Autónomas; normas adicionales de protección; carácter reglado de la autorización; coordinación entre Administraciones Públicas
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, contra la sentencia dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo (Sección Primera) del TSJ de Castilla La Mancha, de 27 de noviembre de 2007. La sentencia de Instancia estimó el recurso contencioso-administrativo (RCA) interpuesto por “Gas Natural SDG, S.A:” antes “Unión Fenosa Generación, S:A:”, contra Resolución de 5 de enero de 2007, de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, por la que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 5 de febrero de 2004, del Director General de Calidad Ambiental, por la que se otorgó autorización ambiental integrada (AAI) para la central de ciclo combinado propiedad de la misma, ubicada en el término municipal de Villaseca de la Sagra (Toledo).
El RCA cuestionaba la legalidad de dos condiciones que se habían impuesto en la AAI, la primera exigiendo un Plan de Cierre y Desmantelamiento de otra central distinta de la autorizada y, la segunda, estableciendo restricciones en los valores límites de emisión de determinados contaminantes.
El TS, después de analizar el único motivo de casación alegado basado en el artículo 88.1 d) de la LJCA, en donde se alegan diversas infracciones relacionadas con artículos de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación y la legislación de Declaración de Impacto ambiental, así como el Estatuto de Autonomía de Castilla la Mancha, entiende que estas dos condiciones deben ser declaradas nulas, igual que resolvió la sentencia de instancia.
Para llegar a tal conclusión la Sala del TS acude a lo argumentado por la Sala de Instancia y a: consideraciones generales sobre la autorización ambiental integrada; la posibilidad de que dicha autorización pueda establecer un límite de protección superior y más restrictivo en lo referente a valores de emisión de determinados contaminantes que el previsto en la Declaración de Impacto Ambiental realizada por la Administración General del Estado, es decir, “si la autorización ambiental integrada puede fijar un Umbral de protección ambiental superior al que traza la declaración de impacto ambiental realizada en el procedimiento administrativo”; la distribución de competencias en materia de medio ambiente entre el Estado (legislación básica) y las Comunidades Autónomas (normas adicionales de protección); la relación entre la AAI y la DIA, así como la coordinación entre Administraciones.
Destacamos los siguientes extractos:
“En definitiva, esta consideración general nos aclara que desde luego la autorización ambiental integrada no pierde, atendidos los contornos que hemos expuestos, su naturaleza jurídica como acto administrativo de autorización, mediante el que la Administración ejerce un control previo para el ejercicio de una determinada actividad. Tiene un carácter reglado, y no discrecional, pues si concurren los requisitos y presupuestos legal y reglamentariamente establecidos la autorización será concedida. Cuestión diferente es si las condiciones impuestas, como son las dos impugnadas en la instancia, tienen, o no, cobertura normativa en los términos que luego veremos.” (F.J.4).
“Ciertamente la autorización ambiental integrada efectivamente podría, en hipótesis, fijar un umbral de protección superior al aplicar unas normas adicionales de protección, de procedencia autonómica, cuyo establecimiento faculta el artículo 149.1.23 de la CE , aumentando el límite previsto en el artículo 148.1.9 de la CE para la gestión en materia de medio ambiente.
Es más, al Estado corresponde la competencia, ex artículo 149.1.23 de la CE para la “l egislación básica sobre protección del medio ambiente “, reconociendo que a las Comunidades Autónomas corresponden las ” normas adicionales de protección “, además de la ” gestión en materia de protección del medio ambiente ” ( artículo 148.1.9 de la CE ). El Tribunal Constitucional ha diseccionado el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre el medio ambiente de la siguiente forma. Tras interpretaciones iniciales que estaban más a la literalidad del artículo 149.1.23a sobre las ” normas adicionales de protección” que podían establecer las Comunidades Autónomas –es el caso de la STC 149/1991, de 4 de julio –, luego se ha apostado por seguir, en esta materia, el estándar propio de legislación básica del Estado y normas de desarrollo de las Comunidades Autónomas, incluyendo normas con rango de ley de procedencia autonómica. Así, se viene declarando desde la SSTC 102/1995, de 26 de junio y otras posteriores 156/1995 y 166/2002 . Incluyendo de modo decidido, por tanto, entre las normas adicionales de protección, el desarrollo legislativo.
Esta referencia de tipo competencial viene a cuento porque no podemos entender vulnerados ni los artículos 148.1.9 y 149.1.23 de la CE , ni el artículo 32.7 del Estatuto de Autonomía de Castilla La Mancha, cuya lesión se aduce en casación, toda vez que en este caso no se trata de determinar si una norma de la Comunidad Autónoma ha respetado el citado marco constitucional, excediéndose de los contornos constitucionales someramente expuestos. No. Se trata simplemente de determinar si mediante una autorización ambiental pueden crearse fórmulas adicionales, y más intensas, de protección ambiental, al margen o sin la previa aprobación de un marco normativo que preste la necesaria cobertura a dicha autorización ambiental integrada.
(…)Téngase en cuenta que sea cual sea el grado de determinación o precisión del artículo 7.1 de la Ley 16/2002 , para fijar los valores límites de emisión, lo cierto es que en la autorización integrada deben ser de aplicación las normas que regulan ese ámbito sectorial en concreto. Sin que puedan introducirse en una autorización unos límites ambientales no previstos por el ordenamiento jurídico, ni estatal ni autonómico, y que, por tanto, quedan al albur de la expedición de cada autorización ambiental integrada. Esta solución que se defiende en casación pulveriza la seguridad jurídica y supone una quiebra de las más elementales exigencias para la realización de cualquier actividad que tenga algún efecto contaminante.
En definitiva, el desenfoque que advertimos, en este punto, en el escrito de interposición radica en que lo que permite el artículo 149.1.23 de la CE , como antes señalamos, a las Comunidades Autónomas es dictar ” normas adicionales de protección” , a las establecidas por el Estado, pero no faculta para sustituir el ejercicio de esta potestad normativa, por una suerte de condiciones adicionales de protección fijadas a impulso de cada acto administrativo de autorización.” (F.J.6).
“(…)Así es, es cierto que los valores límite de emisión se establecen en el artículo 7.1 de la Ley 16/2002 , en sus apartados (letras a/ a f/), integran uno de los contenidos mínimos indispensables de la autorización ambiental integrada, ex artículo 22.1.a) de la misma Ley , pero también lo es que el apartado f) se remite a los valores límite fijados en la ” normativa en vigor en la fecha de la autorización “. En este sentido, el margen de apreciación que puede deducirse de los apartados a) a e) del citado artículo 7.1 ni comporta la mutación de dicha autorización en discrecional, ni permite hacer abstracción del régimen jurídico de aplicación en la autorización ambiental integrada.
Es más, en la determinación de tales valores, por lo que ahora interesa, debe coordinarse con el procedimiento de evaluación o declaración de impacto ambiental, cuando se ha producido una declaración de esta naturaleza, como advierte el artículo 28 de la Ley de tanta cita.
De modo que cuando corresponda al órgano ambiental de la Administración General del Estado la formulación de la declaración de impacto ambiental, según lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, y su normativa de desarrollo, no podrá otorgarse, señala el citado artículo 28 , la autorización ambiental integrada sin que previamente se haya dictado dicha declaración ambiental. Acorde con esta prohibición el órgano ambiental estatal remitirá copia de la dicha declaración de impacto ambiental al órgano de la Comunidad Autónoma competente, que deberá incorporar su condicionado al contenido de la autorización ambiental integrada . Teniendo en cuenta que se impone a las Administraciones un deber de coordinación mediante el suministro de información y comunicación (artículo 8 ) y la coordinación de procedimientos (artículo 28).
Sobre el alcance de este deber de incorporar su condicionado , la exposición de motivos explica que se deberá incorporar el contenido de la declaración de impacto ambiental a la autorización ambiental integrada. Reconociendo, además, la posibilidad de utilizar fórmulas de colaboración con las Comunidades Autónomas mediante figuras como la encomienda de gestión prevista en el artículo 15 de la Ley 30/1992, que en este caso ni se citan. Es decir, que puede encomendarse a otra Administración la realización de actividades de carácter material o técnico, por razones de eficacia, sin que ello suponga una cesión de titularidad de la competencia.
En fin, la colaboración entre la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, para coordinar los procedimientos de declaración de impacto ambiental con el de la autorización ambiental integrada, precisa de arbitrar fórmulas de colaboración entre Administraciones, ex disposición adicional primera de la Ley 16/2002 .” (F.J.7).
Comentario de la autora:
Esta sentencia nos recuerda el carácter reglado de la Autorización Ambiental Integrada contemplada en la Ley 16/2002, y la necesidad de que las normas adicionales de protección, que pueden establecer las Comunidades Autónomas respecto a la legislación básica estatal, tengan cobertura normativa, y se incluyan en la legislación autonómica correspondiente, en aras, entre otras, de la seguridad jurídica, siendo inaceptable que sea el propio acto administrativo quien lo decida sin dicha cobertura legal y, por supuesto, que la AAI incluya la DIA correspondiente, debido a su carácter preceptivo, aunque no vinculante.
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