Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Francisco José navarro Sanchís)
Autora: Aitana de la Varga Pastor, Profesora Lectora de Derecho Administrativo acreditada a contratada doctora por ANECA de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 2249/2015 – ECLI:ES:TS:2015:2249
Temas Clave: Montes; Parque natural; autorización explotación cantera; motivación; informe desfavorable
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó el 17 de junio de 2013 en sentido parcialmente estimatorio. En esa ocasión la mercantil Triturados Puerto Blanco SA, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 2 de mayo de 2006, de la Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, desestimatoria del recurso de alzada formulado por la citada mercantil frente a la resolución de 4 de diciembre de 2003, dictada por el Director General de Gestión del Medio Natural, integrado en la citada Consejería, que denegó la autorización solicitada por aquélla para la ocupación del Monte “Los Baldíos de Don Felipe”, con código GR-10033-JA, radicado dentro de los límites del Parque Natural de la Sierra de Huétor, en el término municipal de Huétor Santillán (Granada). La ocupación tenía por objeto, según la propia solicitud, la explotación de la cantera “San Roque”, de la que es propietaria la recurrente. La Sala de instancia consideró que debía estimar parcialmente dicho recurso anuló la resolución impugnada por no ser ajustada a derecho y ordenó la retroacción de las actuaciones. La estimación en parte se debió al déficit de motivación que pareció en la resolución recurrida, con aplicación del deber de motivar impuesto en el art. 54.1c) de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC). Considera que la resolución por la que se deniega la solicitud se basa en el informe desfavorable a la ocupación evacuado por el Directo Conservador del Parque Natural de Sierra Huétor. La Sala considera que se trata de una motivación por remisión y entiende que el informe del Director conservador “no justifica suficientemente las razones por las que se estima incompatible con los valores del monte la ocupación solicitada por la mercantil demandante”.
La Junta de Andalucía alega un único motivo de casación, al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1d) LJCA, en que se denuncia, por aplicación indebida y errónea interpretación, la infracción del artículo 54 LRJ-PAC.
El Tribunal Supremo, después de desestimar la inadmisibilidad del recurso pretendida por la mercantil, acoge el motivo y casa la sentencia. Considera que el acto está bien motivado ya que el informe del Director Conservador del Parque natural, de 1 de abril de 2003, contiene la motivación suficiente para satisfacer la exigencia legal. Añade que, aunque esto ya es suficiente para casar la sentencia, la motivación de la resolución denegatoria de 4 de diciembre del director General de Gestión del Medio Ambiente o solo es in Alliende sino que ella misma, complementada con la resolución desestimatoria del recurso de alzada contiene en su texto una motivación que la sala a quo no ha valorado debidamente, en que se incluye una exhaustiva exposición en diez puntos del os hitos del procedimiento.
Destacamos los siguientes extractos:
“A juicio de esta Sala el motivo ha de ser acogido y con ello estimado -si bien parcialmente- el recurso contencioso administrativo. La Resolución de 4 de diciembre de 2003, de la Dirección General de Gestión del Medio Ambiente, justificó la denegación de la solicitud formulada por la demandante en el Informe desfavorable a la ocupación evacuado por el Director Conservador del Parque Natural Sierra de Huétor. Es cierto que una nutrida jurisprudencia ha venido admitiendo la suficiencia de la motivación por remisión; si bien -y como es lógico- siempre que el Informe o Documento al que se produce la misma esté, a su vez, suficientemente motivado. En el caso que nos ocupa entiende esta Sala que el Informe del Director Conservador, de 1 de abril de 2003 no justifica suficientemente las razones por las que se estima incompatible con los valores del monte la ocupación solicitada por la mercantil demandante. Así, el Informe se limita a indicar, escuetamente, que “… Al día de la fecha y de acuerdo a lo previsto en los art. 20 al 26 del P.O.R.N. aprobado para este E.N.P. de la Sª de Huétor, no procede la autorización de la ocupación solicitada, que no se olvide pretende la construcción de instalaciones auxiliares de la extracción, lo que no puede considerarse compatible con la pervivencia de los valores ecológicos que su día motivaron la declaración de la zona como parte integrante de un Parque Natural, por lo que se emite informe desfavorable a la misma “; afirmación de no compatibilidad que no va acompañada de ninguna otra explicación o razonamiento que la justifique. La falta de motivación se hace aún más patente habida cuenta que no existe, a lo largo del todo el Expediente Administrativo, mención alguna al tipo de aprovechamiento a que se refiere la ocupación, y ello a pesar de que tal mención resulta imprescindible para determinar si la utilidad del aprovechamiento es pública o privada y, en su caso, la necesidad de tramitación del procedimiento de declaración del interés general prevalente previsto en el artículo 58 del Decreto 208/1997.
Ahora bien, tal y como se ha apuntado, la falta de motivación de la resolución recurrida no es suficiente para estimar totalmente el recurso contencioso administrativo, pues no puede accederse por esta Sala a la pretensión de que se declare la procedencia de la ocupación. Debiéndose en consecuencia retrotraer las actuaciones para que por la Consejería demandada se proceda a motivar suficientemente la compatibilidad o incompatibilidad de la ocupación solicitada con el interés forestal, atendiendo al tipo de aprovechamiento para que el dicha ocupación se pide y, en su caso, con tramitación del procedimiento de declaración de interés prevalente”. (F.J.2)
“En cualquier caso, el problema jurídico no es tanto si se debe aplicar al acto administrativo denegatorio el artículo 54.1.c) de la LRJyPAC -como de modo incorrecto concluye la Sala sentenciadora-, sino si el acto, requerido por la ley de motivación por aplicación de otros apartados del mismo precepto, está debidamente motivado, interrogante a que debemos dar respuesta afirmativa, determinante del éxito del recurso de casación y de la anulación de la sentencia, por las razones que seguidamente exponemos:
1) La Sala de Granada aprecia adecuadamente la posibilidad de la motivación in aliunde o por remisión o referencia al contenido de actos de informe insertos en el procedimiento administrativo en los que se contiene la explicación de las razones conducentes a la adopción de la resolución denegatoria de la solicitud o recurso de que se trate.
2) También refleja con fidelidad la repetida doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo que exige, para que sea admisible esa motivación in aliunde o por remisión, que el acto trámite o documento a que se remita la resolución esté, a su vez, adecuadamente motivado, pues de lo contrario, su falta o déficit de motivación se extendería a la resolución remitente.
3) En cambio, donde discrepamos de la sentencia impugnada es en la consecuencia a que llega a partir de las dos premisas mencionadas, en su aplicación al caso concreto, pues consideramos que el informe del Director Conservador del Parque Natural, de 1 de abril de 2003, contiene la motivación suficiente para satisfacer la exigencia legal, incluso con la sola lectura del párrafo de dicho informe trascrito en la sentencia, de donde resulta el suministro de una información fáctica y jurídica de cuyo conjunto puede inferir el peticionario de la ocupación, perfectamente, el conocimiento de las razones en que basa la Administración autonómica el sentido denegatorio de la solicitud.
4) Así, se hace mención a la naturaleza de lo que se pretende, como es la construcción de instalaciones auxiliares de la extracción de áridos de la cantera; la incompatibilidad de tal actividad con la pervivencia de los valores ecológicos que en su día motivaron la declaración del monte como parte integrante de un Parque Natural; la cita de los artículos 20 a 26 del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, instrumento de ordenación de usos que ha sido oportunamente publicado y que posee efectos normativos, el cual debe rectamente entenderse como un razonamiento denegatorio necesario, pues basta acudir a dicho PORN para comprender los motivos de la denegación y, en su caso, impugnarlos oportunamente por razones de fondo.
5) Aun cuando lo expuesto sería suficiente para casar la sentencia, debe indicarse además que la motivación de la resolución denegatoria de 4 de diciembre de 2003, del Director General de Gestión del Medio Ambiente, no sólo es in aliunde, esto es, no se ha limitado, como única motivación, a remitirse al expresado informe desfavorable, sino que ella misma -complementada, además, con la resolución desestimatoria del recurso de alzada, que nadie ha tenido en cuenta como vehículo que alberga una motivación complementaria contiene en su texto una motivación que la Sala a quo no ha valorado debidamente, en que se incluye una exhaustiva exposición, en diez puntos, de los hitos del procedimiento; una reseña de normas aplicables al caso y, entre otras, la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, y su reglamento aprobado por Decreto 208/1997, de 9 de septiembre; indicando en la parte dispositiva que la razón por la que no se autoriza la ocupación de interés particular solicitada reside en el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 28 de la citada Ley Forestal andaluza y 69.1 de su Reglamento “…al considerarse incompatible la ocupación pretendida con las funciones del monte”, motivación que, con independencia de la remisión efectuada a los informes previos recaídos, es más que suficiente para que su destinatario conozca los motivos de la decisión adoptada y pueda reaccionar frente a ellas con plenitud de conocimiento.
6) A tal respecto cabe añadir, para finalizar, que el propio motivo articulado en su día por la entidad aquí recurrida, en el proceso de instancia, para combatir la legalidad de la resolución fiscalizada, relativo a la indebida aplicación retroactiva del Decreto 208/1997, delata un conocimiento pleno, por parte de la mercantil TRITURADOS PUERTO BLANCO, S.L., de los motivos por los que se le denegó la autorización de ocupación solicitada, lo que desmiente la idea de indefensión que, de forma implícita, cabe imputar a los actos insuficientemente motivados para determinar su nulidad, máxime cuando, tras la lectura de la demanda, se puede advertir con facilidad que la sociedad indicada conoció las razones por las que se le denegó la solicitud, pues las combate abierta y profusamente en su escrito, todo lo cual debió llevar a la Sala de instancia a no considerar inmotivado el acto sometido a su enjuiciamiento y a no retrotraer, consecuentemente el procedimiento, para que se reflejen las razones jurídicas sustentadoras de una solución de denegación que ya fueron conocidas de manera suficiente por el interesado.” (F.J.4).
Comentario de la autora:
Estamos ante una sentencia que se pronuncia sobre la motivación de los actos administrativos cuando la competencia es discrecional. En esta ocasión sobre la suficiencia del Informe desfavorable del Director Conservador del Parque Natural en el que constan las razones por las que se deniega la solicitud de autorización para la ocupación del Monte “Los Baladíos de Don Felipe” radicado dentro de los límites del Parque Natural de Huétor, en el término municipal de Huétor Santillán (Granada), con el fin de explotación de la cantera “San Roque”.
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