Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 3275/2012
Temas Clave: Aguas; Recursos Hídricos; Administración Hidráulica; Urbanismo; Planes Urbanísticos; Informe Determinante
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la Sentencia de 20 de febrero de 2009, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el marco de un recurso contencioso-administrativo presentado por la Administración estatal contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, de 31 de julio de 2006, por el que se aprobó (con el voto favorable de todos los vocales presentes, salvo el representante del Ministerio de Medio Ambiente, que lo emitió en sentido desfavorable), condicionada a determinadas correcciones formales, la modificación núm. 7 del Plan General y el Plan Parcial Sector 6 “El Realenc” de Carcaixent. El voto desfavorable del representante del Ministerio de Medio Ambiente se basó en la inexistencia de informe favorable de la Confederación Hidrográfica del Júcar desde la perspectiva de la disponibilidad y compatibilidad de recursos hídricos para el desarrollo urbanístico proyectado y la falta de idoneidad de las empresas suministradoras de agua para emitir tal clase de informe sustituyendo el de la Confederación Hidrográfica.
La cuestión principal que se plantea en esta Sentencia es la del carácter del informe de la Confederación Hidrográfica sobre la disponibilidad y compatibilidad de recursos hídricos para el desarrollo urbanístico en el marco del procedimiento de elaboración de los instrumentos de planificación urbanística y si puede o no ser sustituido este informe por el de otras entidades como, en este caso, por el de empresas suministradoras de agua.
El Tribunal Supremo interpreta que es preceptiva y vinculante la emisión de informe favorable de la Confederación Hidrográfica con carácter previo a la aprobación del Plan, sin que dicho informe pueda ser sustituido por el de otras entidades y declara la nulidad del Acuerdo de 31 de julio de 2006, por el que se aprobó la modificación puntual núm. 7 del Plan General y el Plan Parcial del Sector 6 “El REalenc” de Carcaixent, conforme a lo establecido en los artículos 63.2 de la Ley 30/1992, y 68.1.b), 70.2, 71.1.a) y 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Destacamos los siguientes extractos:
“A tal efecto, no nos cabe sino reiterar, en síntesis, que en contra del parecer de la Sala de instancia, el acuerdo impugnado en la instancia constituye la aprobación definitiva de un Plan urbanístico, aunque se supedite a determinadas condiciones, cuyo cumplimiento no priva a la aprobación de su carácter definitivo, de manera que, en contra de lo declarado por la Sala a quo, el planeamiento cuestionado por la representación procesal de la Administración del Estado no debe ser sometido a ulterior aprobación una vez constatado el cumplimiento de las condiciones señaladas.
Por otra parte, en las aludidas sentencias, esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado que la falta de publicación de un planeamiento urbanístico no convierte el acto definitivo de aprobación del mismo en acto de trámite, sino que se estaría ante un acto o una disposición válido pero ineficaz, como se deduce de lo establecido en los artículos 52.1 y 57.2 de la Ley 30/1992, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común” (FJ 2º).
“Como ya hemos dicho en nuestra sentencia de 15 de noviembre de 2011 (recurso de casación nº 6638/2010 ), la impugnación jurisdiccional promovida por el Abogado del Estado contra el acuerdo de “aprobación supeditada” de 31 de julio de 2006 gira en todo momento en torno a una cuestión puntual y específica, como es la controvertida suficiencia de recursos hídricos para el desarrollo urbanístico, no siendo objeto de discusión los demás extremos del plan; y ocurre que cuando la Comisión Territorial de Urbanismo aprobó el 31 de julio de 2006, aunque “de forma supeditada”, el instrumento de planeamiento impugnado en el proceso, las condiciones que se fijaron a tal efecto versaban sobre otros extremos, pero no sobre ese tema de la suficiencia de agua, que quedó, así, ya resuelto y aprobado en aquella fecha.
Por consiguiente, la aprobación del plan mediante el acuerdo de 31 de julio, impugnado en el proceso, era verdaderamente “definitiva” a efectos de su recurribilidad en cuanto se refiere a ese tema de la suficiencia de recursos hídricos; por lo que no se aprecia, desde esta perspectiva, inconveniente de ninguna clase para su impugnación jurisdiccional, dado que la cumplimentación de las condiciones y su posterior verificación documental no tuvo repercusión alguna sobre la cuestión litigiosa. Al contrario, esa aprobación formal mediante el ulterior acuerdo de 10 de octubre no hizo más que evidenciar aún más la aprobación del planeamiento combatido en el proceso y reforzar por ende su impugnabilidad” (FJ 3º).
“En cuanto al también aducido por la entidad mercantil demandada defecto de legitimación de la Administración del Estado por concernir el acuerdo impugnado a materia urbanística, de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, ha de ser rechazada igualmente tal causa de inadmisión porque el pleito versa acerca del defecto de un informe preceptivo y vinculante que en el procedimiento para la aprobación del planeamiento debería haber emitido el Organismo de cuenca, y, por consiguiente, aquél actúa en defensa del dominio público hidráulico, y, en cualquier caso, el ordenamiento urbanístico contempla la acción pública en defensa de la legalidad urbanística” (FJ 4).
“1º) No cabe aducir que mientras no se apruebe el desarrollo reglamentario al que se refiere, ab initio, el artículo 25.4 de la Ley de Aguas, no hay obligación de requerir el informe ahí contemplado en casos como el presente.
Tal objeción (la necesidad de un desarrollo reglamentario para que la Ley adquiera operatividad en este punto) podría ser predicable dialécticamente de otros supuestos, pero no de los que ya están descritos e individualizados de forma suficiente en la norma legal; y desde luego tal objeción no puede sostenerse respecto del supuesto específico que examinamos, toda vez que la referencia del precepto legal a la necesidad de emitir el informe estatal sobre suficiencia de recursos respecto de los planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales ” que comporten nuevas demandas de recursos hídricos ” es tan precisa, clara y rotunda que adquiere plena virtualidad por sí misma en cuanto impone la necesidad de solicitar y obtener tal informe, y por eso mismo hace innecesaria y superflua una concreta previsión reglamentaria de desarrollo de la Ley que especifique la necesidad de informe respecto de tales planes.
2º) No cabe tampoco aducir que la disposición adicional segunda, apartado 4º, de la Ley 13/2003 , por su contenido y ubicación sistemática, se refiere únicamente a las obras públicas reguladas en dicha Ley, de manera que no pueda aplicarse al procedimiento de aprobación de planes urbanísticos como el aquí examinado (…)
3º) El informe de la Confederación Hidrográfica es, pues, preceptivo, en cuanto que de necesaria obtención, según lo concordadamente dispuesto en los artículos que se han transcrito (hasta el punto de que su no elaboración en plazo determina que el mismo se tenga por emitido en sentido desfavorable); y es además vinculante en cuanto afecta al ámbito competencial de la Confederación Hidrográfica, porque así lo dispone la disposición adicional 2ª de la Ley 13/2003 en relación con el artículo 83.3 de la Ley urbanística valenciana” (FJ 7º).
“Aquí hemos de hacer una reflexión. No ignoramos que el artículo 15.3 del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (que recoge el artículo 15.3 a] de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo estatal), no caracteriza el informe sobre suficiencia de recursos hídricos como “vinculante” sino como “determinante”, admitiendo la posibilidad de disentir del mismo por más que de forma expresamente motivada (…)
Maticemos que este precepto de la Ley del suelo estatal de 2007 no es de aplicación, ratione temporis, al caso que ahora nos ocupa, en que se impugna un instrumento de planeamiento aprobado en 2006; y además, en este caso, el carácter vinculante del informe resulta, como hemos explicado, de la propia legislación autonómica valenciana, en interpretación concordante de la disposición adicional 2ª de la Ley estatal 13/2003 en relación con el artículo 83.3 de la Ley urbanística valenciana.
De cualquier forma, en relación con ese carácter “determinante”, que no formal y explícitamente vinculante, del informe al que se refiere este precepto, hemos de decir: 1º) que partiendo de la base de que determinar es “fijar los términos de algo”, si el legislador atribuye a un informe el carácter de determinante, es porque le quiere atribuir un valor reforzado. En palabras de la sentencia de esta Sala y Sección de 8 de marzo de 2010 (recurso de casación nº 771/2006), se trata de informes ” necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar. Precisamente por tratarse de informes que revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión, es exigible que el órgano competente para resolver esmere la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en aquellos informes”. Desde esta perspectiva, por mucho que estos informes no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo; y 2º) más aún, la posibilidad de apartarse motivadamente de esos informes no es absoluta ni incondicionada, sino que ha de moverse dentro de los límites marcados por el ámbito de competencia de la Autoridad que resuelve el expediente en cuyo seno ese informe estatal se ha evacuado. Esto es, que un hipotético apartamiento del informe sobre suficiencia de recursos hídricos sólo puede sustentarse en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor (autonómico en este caso) y no puede basarse en consideraciones que excedan de ese ámbito e invadan lo que sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal. Por eso, el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es, sin ambages, vinculante.
Desde esta perspectiva, el artículo 15.3 de la Ley de Suelo estatal concuerda con la precitada disposición adicional 2ª, 4ª, de la Ley estatal 13/2003, pues lo que uno y otro precepto vienen a sentar, en definitiva, y en cuanto ahora interesa, es el carácter no ya determinante sino incluso vinculante del informe estatal, por más que no en todos sus extremos y consideraciones (es decir, de forma omnicomprensiva), sino en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado” (FJ 8º).
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia resuelve una problemática importante que se ha dado en los últimos años como es la relacionada con la disponibilidad del agua y los planes urbanísticos. Durante mucho tiempo se ha suscitado la cuestión de si pueden aprobarse planes urbanísticos que cuenten con un informe negativo de la Administración hidráulica (Confederaciones Hidrográficas o, en su caso, Administración hidráulica autonómica) en cuanto a la disponibilidad de agua y la garantía del suministro. La problemática planteada es importante si tenemos en cuenta las situaciones cada vez más constantes de sequía y de escasez de recursos hídricos disponibles y la escasez general derivada del cambio climático. Esta Sentencia da un paso decisivo para zanjar esta problemática al considerar, acertadamente en nuestra opinión, que el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, aun cuando se considere en la normativa desde un plano formal como “determinante” y no como “vinculante”, desde una perspectiva material, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es vinculante en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado.
