Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Convención sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales (Convenio de Aarhus); Información ambiental; Procedimiento prejudicial; Directiva 2003/4/CE; entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano legislativo; confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas; requisito de que tal confidencialidad esté dispuesta por la ley.
Resumen:
El Tribunal resulte una petición de decisión prejudicial sobre los artículos 2 y 4 de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental. Esta petición se plantea en el marco de un litigio contra la denegación de acceso a información sobre una Ley alemanda sobre concesión de licencias para la emisión de gases de efecto invernadero durante el período 2005-2007.
Una entidad solicitó al Ministerio Federal de Medio Ambiente que le transmitiera información tanto sobre el procedimiento legislativo que llevó a la adopción de Ley como sobre la aplicación de esa Ley. Más concretamente, solicitó el acceso a notas y dictámenes internos de ese Ministerio, así como a elementos de la correspondencia, incluida la de tipo electrónico, intercambiada por éste con la Agencia federal para el medio ambiente. El Ministerio de medio ambiente denegó tal solicitud al considerar, por una parte, en cuanto a la información sobre el procedimiento legislativo, que estaba exento de la obligación de divulgarla por haber participado en dicho procedimiento y, por otra parte, en cuanto a la información sobre la aplicación de la Ley, que ésta estaba amparada por la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas.
El Tribunal remitente plantea las siguientes cuestiones sobre la interpretación del concepto de autoridades públicas y sobre la causa de denegación referida a la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas:
“1)a) ¿Debe interpretarse el artículo 2, número 2), de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE de Consejo, en el sentido de que sólo actúan en calidad de órgano legislativo las entidades e instituciones a las que, con arreglo a la legislación del Estado miembro, les corresponde la decisión definitiva (vinculante) en el procedimiento legislativo, o también actúan en calidad de órgano legislativo las entidades e instituciones a las que la legislación del Estado miembro otorga competencias y derechos de intervención en el procedimiento legislativo, en particular para presentar proyectos de ley y formular observaciones sobre proyectos de ley?
b) ¿Pueden los Estados miembros disponer que el concepto de autoridades públicas no incluye a las entidades o instituciones que actúan en calidad de órgano jurisdiccional o legislativo siempre y cuando, al mismo tiempo, su ordenamiento constitucional no previera, en la fecha de adopción de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE de Consejo, un procedimiento de recurso en el sentido de lo dispuesto en el artículo 6 de dicha Directiva?
c) Las entidades e instituciones que actúan en calidad de órgano jurisdiccional, ¿están excluidas del concepto de autoridades públicas únicamente hasta la conclusión del procedimiento legislativo?
2)a) ¿Establece la ley la confidencialidad de los procedimientos en el sentido del artículo 4, apartado 2, primera frase, letra a), de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE de Consejo, cuando la disposición adoptada para adaptar el Derecho interno a la Directiva 2003/4/CE establece con carácter general que procede denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede afectar negativamente a la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas sujetas a la obligación de información, o para ello es necesario que una disposición legal específica disponga la confidencialidad de los procedimientos?
b) ¿Establece la ley la confidencialidad de los procedimientos en el sentido del artículo 4, apartado 2, primera frase, letra a), de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE de Consejo, si del ordenamiento nacional se desprende un principio general del Derecho no escrito con arreglo al cual los procedimientos administrativos de las autoridades públicas no son públicos?”
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
Sobre la primera cuestión, letras a y b:
“38. Además, el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4, que permite que los Estados miembros establezcan excepciones al régimen general previsto por esa Directiva, no puede interpretarse de forma que sus efectos se extiendan más allá de lo necesario para asegurar la protección de los intereses que tiene por objeto garantizar, y el alcance de las excepciones que prevé debe determinarse teniendo en cuenta las finalidades de dicha Directiva (véase, por analogía, la sentencia de 17 de junio de 1998, Mecklenburg, C‑321/96, Rec. p. I‑3809, apartado 25).
(…)
40. Tanto del propio Convenio de Aarhus como de la Directiva 2003/4, que tiene por objeto la ejecución de ese Convenio en el Derecho de la Unión, se desprende que sus autores, al referirse a las «autoridades públicas», pretendían designar a las autoridades administrativas, por ser éstas las que habitualmente, dentro de los Estados, tienen en su poder la información medioambiental para el ejercicio de sus funciones.
41. Además, el Convenio de Aarhus, en su artículo 2, apartado 2, prevé expresamente que la expresión «autoridades públicas» que utiliza «no engloba a los órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos», y ello sin restricción alguna.
42. De acuerdo con esta disposición, el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4, por su parte, autoriza expresamente a los Estados miembros a excluir del ámbito de las autoridades públicas a las entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano jurisdiccional o legislativo.
43. El artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 tiene por objeto permitir a los Estados miembros fijar las normas adecuadas para garantizar el correcto desarrollo del procedimiento de adopción de leyes teniendo en cuenta que normalmente, en los distintos Estados miembros, la información a los ciudadanos está suficientemente garantizada en el marco del procedimiento legislativo.
44. A este respecto, puede señalarse, por otra parte, que el legislador de la Unión tiene en cuenta la especificidad de los órganos legislativos y judiciales de los Estados miembros. De este modo, por ejemplo, en el contexto distinto de las normas sobre la evaluación de las repercusiones en el medio ambiente de determinados proyectos públicos y privados, la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985 (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), exime de la obligación de evaluación a los proyectos adoptados en detalle mediante un acto legislativo nacional específico, cuando los objetivos perseguidos por la Directiva, incluido el de puesta a disposición de información, se alcanzan mediante el procedimiento legislativo (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de 18 de octubre de 2011, Boxus y otros, C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 y C‑135/09, Rec. P I‑0000, apartado 36).
45. Es cierto que, tal como señala el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, segunda frase, de la Directiva 2003/4 establece que los Estados miembros podrán excluir a tales entidades o instituciones si, en la fecha de adopción de esta Directiva, su ordenamiento constitucional no prevé un procedimiento de recurso en el sentido del artículo 6 de dicha Directiva.
46. Esta disposición, sin embargo, estaba destinada a regular el caso particular de algunas autoridades nacionales, concretamente las autoridades que actúan en calidad de órganos administrativos cuyas decisiones, en la fecha de adopción de la Directiva 2003/4, según el Derecho nacional en vigor en algunos Estados miembros, no podían ser objeto de recursos conformes con lo exigido por ésta.
47. La Declaración de la Comunidad Europea relativa a determinadas disposiciones de la Directiva 2003/4 corrobora esa interpretación.
48. Por tanto, la citada disposición no tiene por objeto ni por efecto limitar la facultad de los Estados miembros de excluir del ámbito de aplicación de esa Directiva a las entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órganos legislativos, facultad que, por otra parte, el propio Convenio de Aarhus prevé sin restricción alguna.
49. Por tanto, estas consideraciones llevan a adoptar una interpretación funcional del concepto de «entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano […] legislativo» según la cual pueden considerarse comprendidos en esa definición, en el sentido y a efectos de la aplicación de la Directiva 2003/4, los ministerios que, según el Derecho nacional, estén encargados de preparar los proyectos de ley, presentarlos al Parlamento y participar en el procedimiento legislativo, concretamente mediante la formulación de dictámenes.
50. Este enfoque funcional está tanto más justificado cuanto que el procedimiento legislativo puede diferir de un Estado miembro a otro de modo no desdeñable y, en consecuencia, procede adoptar una interpretación que garantice en todos ellos una aplicación uniforme de la Directiva 2003/4.
51. Por todo ello, habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión, letras a) y b), que el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que la facultad reconocida por esta disposición a los Estados miembros para no considerar autoridades públicas a las «entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano […] legislativo» puede aplicarse a los ministerios en la medida en que participen en el procedimiento legislativo, en particular mediante la presentación de proyectos de ley o dictámenes, y que tal facultad no está supeditada a que se cumplan los requisitos mencionados en el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, segunda frase, de esa Directiva.”
Sobre la primera cuestión, letra c:
“54. Debe responderse a esta cuestión teniendo en cuenta el objeto de la disposición de que se trata, que se justifica, como se ha precisado en el apartado 43 de esta sentencia, por la necesidad de permitir que los Estados miembros garanticen el buen funcionamiento del procedimiento legislativo tal como está previsto por el ordenamiento constitucional nacional.
55. Si bien la puesta a disposición de información medioambiental durante el procedimiento legislativo, en las condiciones previstas en el artículo 3 de la Directiva 2003/4, puede obstaculizar el buen funcionamiento de ese procedimiento, ello dejará de suceder, en principio, cuando dicho procedimiento haya concluido. Por lo demás, los documentos relativos a este último y, en particular, los informes parlamentarios son, generalmente, accesibles al público.
56. En estas circunstancias, aunque para preservar el efecto útil del artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 debe adoptarse una concepción amplia del procedimiento legislativo, que abarque sus distintas etapas hasta la promulgación de la ley que en su caso se adopte, no parece justificada la extensión de la excepción al principio del derecho de acceso a la información medioambiental, establecido en el artículo 1 de esa Directiva, más allá de la conclusión de dicho procedimiento.
57. Corrobora esta apreciación el hecho de que, como la Abogado General señaló en los puntos 77 y 78 de sus conclusiones, esa limitación de la facultad de establecer excepciones prevista en el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 a la duración del procedimiento legislativo se aplica sin perjuicio de la posibilidad de que la institución o entidad que haya participado en él deniegue la comunicación de información medioambiental por otros motivos y, en particular, invoque, en su caso, alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 de esa Directiva.
58. Habida cuenta de lo que precede, debe responderse a la primera cuestión, letra c), que el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que la facultad reconocida por esta disposición a los Estados miembros para no considerar autoridades públicas a las entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano legislativo no puede ejercitarse una vez que haya concluido el procedimiento legislativo de que se trate.”
Sobre la segunda cuestión:
“60. Según reiterada jurisprudencia, aunque es indispensable que la situación jurídica que se desprende de las medidas nacionales de adaptación del Derecho interno a una directiva sea suficientemente precisa y clara para permitir que los particulares afectados conozcan la extensión de sus derechos y obligaciones, no es menos cierto que, según el propio tenor del artículo 288 TFUE, párrafo tercero, los Estados miembros pueden elegir la forma y medios de ejecutar las directivas que permitan garantizar del mejor modo posible el resultado que éstas persiguen y que de dicha disposición se desprende que la adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente una acción legislativa en cada Estado miembro.
61. Sin embargo, si bien es cierto que la adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente que las disposiciones de ésta se incluyan formalmente en una norma legal expresa y específica, ya que para su cumplimiento puede bastar, en función de su contenido, un contexto jurídico general (véanse, en particular, las sentencias de 23 de mayo de 1985, Comisión/Alemania, 29/84, Rec. p. 1661, apartados 22 y 23; de 9 de septiembre de 1999, Comisión/Alemania, C‑217/97, Rec. p. I‑5087, apartados 31 y 32, así como de 26 de junio de 2003, Comisión/Francia, C‑233/00, Rec. p. I‑6625, apartado 76), procede señalar que, mediante la precisión prevista en el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2003/4, según la cual la protección de la confidencialidad de los procedimientos públicos debe estar «dispuesta por la ley», condición que corresponde al requisito establecido en el artículo 4, apartado 4, del Convenio de Aarhus según el cual el secreto de las deliberaciones debe estar «previsto en el derecho interno», el legislador de la Unión ha querido claramente que en el Derecho nacional exista una norma expresa cuyo alcance esté determinado con exactitud y no sólo un contexto jurídico general.
62. En cambio, esta precisión no puede interpretarse en el sentido de que obliga a que el conjunto de condiciones de aplicación de ese motivo de denegación de acceso a la información medioambiental esté determinado en detalle, ya que las decisiones en este ámbito, por su propia naturaleza, dependen estrechamente del contexto concreto en que se adoptan y exigen apreciar la naturaleza de los documentos de que se trate y la fase del procedimiento administrativo en que se formula la solicitud de información (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartados 81 y 82).
63. Por ello no procede que las autoridades públicas puedan determinar unilateralmente las circunstancias en que puede oponerse la confidencialidad contemplada en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4, lo que implica, en particular, que el Derecho nacional debe definir claramente el alcance del concepto de «procedimientos» de las autoridades públicas contemplado en esta disposición, que remite a las etapas finales de los procesos de toma de decisiones por las autoridades públicas.
64. Por último, y en todo caso, la exigencia de que la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas esté dispuesta por la ley se aplica sin perjuicio de las demás obligaciones impuestas en el artículo 4 de la Directiva 2003/4, en particular la obligación de la autoridad pública afectada de proceder, en cada caso concreto, a una ponderación de los intereses en juego (véase, a este respecto, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Stichting Natuur en Milieu y otros, C‑266/09, Rec. p. I‑0000, apartado 58).
65. En estas circunstancias, procede responder a la segunda cuestión, letras a) y b), que el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que el requisito por él previsto según el cual la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas debe estar dispuesto por la ley puede considerarse cumplido por la existencia, en el Derecho nacional del Estado miembro afectado, de una norma que establece, de manera general, que la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas constituye un motivo de denegación de acceso a la información medioambiental en poder de esas autoridades, siempre y cuando el Derecho nacional defina claramente el concepto de procedimiento, lo que corresponde verificar al juez nacional.”
Comentario del Autor:
El Tribunal –particularmente se trata de un pronunciamiento de la Gran Sala- contribuye nuevamente aquí a delimitar el alcance y extensión del Derecho de acceso a la información ambiental, interpretando en este caso el concepto de autoridades públicas que están obligadas por esta regulación, así como una de las causas de denegación de las solicitudes de información: la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas.
En primer término, el Tribunal da contenido a la previsión del artículo 2.2, párrafo 2º, primera frase:
“Los Estados miembros podrán disponer que esta definición no incluya las entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano (…) legislativo.”
El Tribunal entiende, de acuerdo con una interpretación funcional y amplia del procedimiento legislativo, que la facultad reconocida a los Estados miembros por este artículo para no considerar autoridades públicas a las “entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano […] legislativo” puede aplicarse a los ministerios en la medida en que participen en el procedimiento legislativo, en particular mediante la presentación de proyectos de ley o dictámenes. Esta facultad no está supeditada a que se cumplan los requisitos mencionados en el artículo 2, punto 2, párrafo segundo, segunda frase, de esa Directiva –“Los Estados miembros podrán excluir de dicha definición a tales entidades o instituciones si su ordenamiento constitucional en la fecha de adopción de la presente Directiva no prevé un procedimiento de recurso en el sentido de lo dispuesto en el artículo 6”-. Además esta facultad no puede ejercitarse una vez que haya concluido el procedimiento legislativo de que se trate.
Por otra parte, el Tribunal interpreta la causa de denegación referida a la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas (art. 4.2, letra a). Esta confidencialidad, como dice la Directiva, debe estar dispuesta por la ley, por una norma expresa, que determine su con exactitud. No es suficiente que se deduzca de un principio general del Derecho en virtud del cual los procedimientos administrativos de las autoridades públicas no son públicos. Este exigencia formal puede considerarse cumplida “por la existencia, en el Derecho nacional del Estado miembro afectado, de una norma que establece, de manera general, que la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas constituye un motivo de denegación de acceso a la información medioambiental en poder de esas autoridades, siempre y cuando el Derecho nacional defina claramente el concepto de procedimiento, lo que corresponde verificar al juez nacional”.
