Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda ampliada), de 27 de enero de 2021, asunto T-9/19, por la que se resuelve el recurso de anulación contra la decisión del BEI por la que se deniega por inadmisible la solicitud de revisión interna del acuerdo del Consejo de Administración del BEI, de 12 de abril de 2018, en el que se aprueba la financiación de un proyecto de central eléctrica de biomasa en Galicia.
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra.
Fuente: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda ampliada), de 27 de enero de 2021, asunto T-9/19, ECLI:EU:T:2021:42
Palabras clave: Banco Europeo de Inversiones. Inadmisión de solicitud de revisión interna. Convenio de Aarhus. Ámbito.
Resumen:
a. Breve referencia al supuesto de hecho:
El proyecto de construcción, en el municipio de Curtis (Teixeiro, La Coruña), (una central de biomasa de producción de electricidad con una capacidad de aproximadamente 50 MW alimentada por los residuos forestales recogidos en un radio de 100 km (en lo sucesivo, «proyecto Curtis») figuraba entre los vencedores de una adjudicación de proyectos de energías renovables organizada por el Reino de España en 2016. A finales de 2016, el promotor del proyecto Curtis se puso en contacto con los servicios del BEI para presentar las características técnicas de dicho proyecto e iniciar conversaciones sobre la posibilidad de obtener financiación del Banco. Sobre la base de la información disponible y del resultado de las conversaciones con el promotor, los servicios del BEI acordaron una nota de información preliminar relativa al proyecto Curtis.
Tras el procedimiento correspondiente el BEI acuerda financiar este proyecto.
ClientEarth ONG ambiental decide impugnar el acuerdo de financiación, presentando ante el BEI una solicitud de revisión interna del acuerdo controvertido, conforme al artículo 10 del Reglamento Aarhus y la Decisión 2008/50.
En concreto la solicitante de revisión, ClientEart rebate la conclusión de que el proyecto Curtis contribuya a la consecución de objetivos españoles y europeos en materia de producción de energías renovables, seguridad energética y objetivos medioambientales y que tal proyecto contribuya a evitar los incendios forestales y a la sostenibilidad de las actividades forestales en Galicia. Ambas razones no son ciertas a juicio del solicitante.
Pues bien, el BEI informa a la demandante la denegación de la solicitud de revisión interna del acuerdo controvertido por ser inadmisible debido a que dicha solicitud no se refería a un acto que pudiera ser objeto de revisión interna, a saber, un «acto administrativo» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus.
Contra esta denegación del BEI presentan el correspondiente recurso de anulación ante el TJUE contra la misma y que se condene en costas al BEI.
b. Inclusión de los extractos más destacados:
93. Por lo que respecta a los dos motivos de anulación invocados en apoyo del recurso, el segundo se refiere a un vicio sustancial de forma aplicable al acto impugnado, a saber, la obligación de motivar dicho acto, mientras que el primero, basado en errores de apreciación en la aplicación del Reglamento Aarhus de que adolece el acto impugnado, se refiere a la legalidad de este en cuanto al fondo.
Sobre la motivación del acto
96. La demandante reprocha al BEI no haber cumplido, al adoptar el acto impugnado, la obligación de motivación que le incumbía. En su opinión, dicho acto constituye un «acto jurídico» sujeto a la obligación de motivación en virtud del artículo 296 TFUE y de los derechos reconocidos en el artículo 41, apartado 2, letra c), y en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales (…) Según la demandante, la motivación del acto impugnado es insuficiente para permitir entender el razonamiento que llevó al BEI a concluir que el acuerdo controvertido, cuya revisión interna se solicitaba, no cumplía algunos de los requisitos exigidos para que un acto pueda ser calificado de «acto administrativo», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus, a saber, por un lado, el requisito de que se adopte «conforme al Derecho medioambiental» y, por otro, el requisito de que surta «efecto jurídicamente vinculante y externo». En particular, la demandante reprocha al BEI no haber respondido, en el acto impugnado, a todas las alegaciones, de hecho o de Derecho, que había formulado en la solicitud de revisión interna del acuerdo controvertido.
101. En el acto impugnado, el BEI denegó la solicitud de revisión interna del acuerdo controvertido por ser inadmisible debido a que no se refería a un acto que pudiera ser objeto de revisión interna, a saber, un «acto administrativo», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus. Esta posición se basaba, en que el acuerdo controvertido no cumplía algunos de los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus para poder ser calificado de «acto administrativo» en la medida en que, por un lado, no surtía ningún efecto jurídicamente vinculante y externo y, por otro, no había sido adoptado conforme al Derecho medioambiental.
102. A este respecto, la motivación que figura en el acto impugnado era suficiente para permitir a la demandante conocer las razones por las que el BEI había denegado por inadmisible la solicitud de revisión interna del acuerdo controvertido que le había dirigido y para permitirle impugnar el fundamento de tal motivación en el marco del primer motivo del recurso. Además, dicha motivación es suficiente para permitir al Tribunal ejercer un control jurisdiccional sobre la fundamentación de dicho acto, mediante el examen del primer motivo del recurso (véanse los posteriores apartados 105 a 173).
103. Por consiguiente, la demandante no puede sostener fundadamente que el BEI incumplió su obligación de motivar el acto impugnado, a la vista de la motivación efectivamente contenida en este.
Primer motivo del recurso, basado en errores de apreciación en la aplicación del Reglamento Aarhus
105. La demandante reprocha, en esencia, al BEI que, al adoptar el acto impugnado, aplicó erróneamente, con respecto al acuerdo controvertido, determinados requisitos exigidos para que un acto pueda calificarse de «acto administrativo», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus.
Segunda parte del primer motivo del recurso, relativa a la aplicación errónea del requisito de que el acto se adopte «conforme al Derecho medioambiental», recogido en el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus
117. El «Derecho medioambiental» se define, en el artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus, como la legislación de la Unión que, independientemente de su fundamento jurídico, contribuya a perseguir los objetivos de la política de la Unión en materia de medio ambiente tal como se establecen en el Tratado FUE: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.
118. Del tenor del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus se deriva que, al referirse a los objetivos enumerados en el artículo 191 TFUE, apartado 1, el legislador de la Unión quiso atribuir al concepto de «Derecho medioambiental», contemplado en dicho Reglamento, un significado amplio, que no se limita a cuestiones relacionadas con la protección del medio ambiente natural en sentido estricto (sentencia de 14 de marzo de 2018, TestBioTech/Comisión, T‑33/16, apartados 43 y 44; véanse también, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en los asuntos acumulados Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P a C‑403/12 P, punto 128).
123. (…) procede recordar que, para la consecución de los objetivos del Tratado FUE, los órganos del BEI adoptan normas internas de alcance general —en particular en forma de políticas, estrategias, instrucciones, principios o normas—, debidamente publicadas y aplicadas, que, con independencia de su carácter vinculante o no en sentido estricto, limitan el ejercicio de la facultad de apreciación del BEI cuando lleva a cabo sus actividades.
126. Por todas estas razones y en aras de una interpretación general del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus coherente y conforme con el requisito de ofrecer recursos suficientes y efectivos (véase el anterior apartado 4), el concepto de medida de alcance individual adoptada «conforme al Derecho medioambiental», recogido en el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus, debe interpretarse de manera amplia, en el sentido de que no se limita —como sostiene el BEI, apoyado por la Comisión— únicamente a las medidas de alcance individual adoptadas sobre la base de una disposición de Derecho derivado que contribuya a la consecución de los objetivos de la Unión en materia medioambiental, tal como se establecen en el artículo 191 TFUE, apartado 1, sino que se refiere a cualquier medida de alcance individual sujeta a los requisitos del Derecho derivado de la Unión que, con independencia de su fundamento jurídico, tenga por objeto directamente la consecución de los objetivos de la política de la Unión en materia de medio ambiente.
139. (…) En particular, de los autos se desprende que el acuerdo controvertido se adoptó debido a que el proyecto Curtis respondía a los objetivos de la actividad de préstamo del BEI y a los criterios de admisibilidad para los proyectos relacionados con el medio ambiente resultantes de la Declaración de 2009 y de la Estrategia Climática, en particular porque venía a apoyar los objetivos europeos y españoles en materia de producción de energías renovables, cumplía criterios de sostenibilidad y disposiciones destinadas a luchar contra la tala ilegal establecidos en el Derecho derivado de la Unión y permitía una reducción neta de las emisiones de equivalente CO2 español y europeo.
140. En la medida en que declaraba que el proyecto Curtis cumplía dichos criterios de admisibilidad de carácter medioambiental, el acuerdo controvertido era efectivamente una medida de alcance individual adoptada «conforme al Derecho medioambiental», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus.
143. Por consiguiente, procede estimar la segunda parte del primer motivo del recurso. No obstante, habida cuenta del carácter acumulativo de los diferentes requisitos para que un acto pueda calificarse de «acto administrativo» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus, que se impugnan en el marco de cada parte de dicho motivo, es necesario proseguir con el examen de la primera parte de ese mismo motivo.
Primera parte del primer motivo del recurso, relativa a la aplicación errónea del requisito de que el acto surta «efecto jurídicamente vinculante y externo», establecido en el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus
148. La primera parte del primer motivo plantea la cuestión de si, en el acto impugnado, el BEI consideró erróneamente que el acuerdo controvertido no era una medida que surta «efecto jurídicamente vinculante y externo» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus.
150. La Comisión y, seguidamente, el BEI proponen, en esencia, que se declare de entrada que el acuerdo controvertido no es un acto administrativo, porque se refiere a las actividades financieras del BEI, en cuyo marco este debe poder actuar con total independencia.
151. No obstante, como ya se ha declarado en el anterior apartado 92, en las circunstancias del presente caso el BEI no puede invocar un motivo de oposición basado en que la solicitud de revisión interna presentada por la demandante, con arreglo al artículo 10 del Reglamento Aarhus y a la Decisión 2008/50, era incompatible con el «estatuto particular» que le confiere el Tratado FUE.
152. Por lo tanto, es preciso ceñirse al examen de si el acuerdo controvertido surte «efecto jurídicamente vinculante y externo», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus, y, como consecuencia, si estaba «[destinado] producir efectos jurídicos frente a terceros», en el sentido del artículo 263 TFUE.
167. Del contenido y del contexto en el que se adoptó el acuerdo controvertido se desprende claramente que este reflejaba una toma de posición definitiva del BEI, a través de su Consejo de Administración, sobre la admisibilidad del proyecto Curtis para la concesión de una financiación por el BEI a la vista de sus aspectos medioambientales y sociales, que respondían a los objetivos de la actividad de préstamo del BEI y a los criterios de admisibilidad para los proyectos relacionados con el medio ambiente resultantes de la Declaración de 2009 y de la Estrategia Climática.
168. En efecto, aun cuando, tras el acuerdo controvertido, debía proseguir la auditoría del proyecto Curtis y el Comité de Dirección aún debía examinar determinados aspectos técnicos, económicos y financieros de la operación de financiación, de los que dependía la concesión del préstamo, no es menos cierto que dicha auditoría ya no debía versar sobre los aspectos medioambientales y sociales de dicho proyecto, sobre los que el Consejo de Administración se había pronunciado definitivamente, en el acuerdo controvertido, a la luz de todos los datos correspondientes que figuraban en la propuesta de financiación y en la ficha técnica.
169. En respuesta a una pregunta oral formulada por el Tribunal en la vista, el BEI reconoció que el acuerdo controvertido había fijado con carácter definitivo la posición del Consejo de Administración, que era la autoridad competente a este respecto, sobre la admisibilidad del proyecto Curtis para la financiación del BEI a la vista de sus aspectos medioambientales y sociales. En esta medida, no se trataba, por lo tanto, ni de una opinión provisional del Consejo de Administración ni de una decisión intermedia cuyo objetivo fuera preparar una decisión final de dicho Consejo de Administración.
170. De ello se desprende que, aun cuando el acuerdo impugnado no constituía —como sostiene el BEI en el presente procedimiento y como manifestaba en su escrito de 13 de abril de 2018 al promotor del proyecto Curtis— un compromiso jurídico en cuanto a la concesión del préstamo a la entidad ad hoc, ya que quedaban por auditar otros aspectos técnicos, económicos y financieros del proyecto, surtía, sin embargo, ciertos efectos jurídicos definitivos frente a terceros, en particular frente al promotor de dicho proyecto, en la medida en que constataba la admisibilidad de ese proyecto para ser financiado por el BEI en vista de sus aspectos medioambientales y sociales, que permitía así al promotor tomar las siguientes medidas necesarias para formalizar el préstamo que debía recibir, tal como se indica en el escrito de 13 de abril de 2018 que le envió el BEI. Habida cuenta de esos aspectos medioambientales y sociales, la decisión subsiguiente del Comité de Dirección de conceder el préstamo, tras haber proseguido la auditoría del proyecto Curtis sobre los demás aspectos que quedaban por examinar, únicamente podía considerarse, a lo sumo, una decisión de mera ejecución, en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 153.
A la vista de todo el Tribunal decide Anular la decisión del Banco Europeo de Inversiones (BEI), por la que se deniega por inadmisible la solicitud de revisión interna del acuerdo del Consejo de Administración del BEI, de 12 de abril de 2018, en el que se aprueba la financiación de un proyecto de central eléctrica de biomasa en Galicia que ClientEarth había presentado, el 9 de agosto de 2018, con arreglo al artículo 10 del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y a la Decisión 2008/50/CE de la Comisión, de 13 de diciembre de 2007, por la que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1367/2006 en lo que respecta a las solicitudes de revisión interna de los actos administrativos.
Comentario del Autor:
Interesante, prolija y extensa sentencia en la que el Tribunal hace una interpretación amplia del Convenio de Aarhus anulando la inadmisión de la solicitud de revisión interna de una decisión del BEI planteada con una ONG ambiental, en concreto referida la decisión a la financiación de un proyecto de biomasa en Galicia.
El Tribunal desmonta la motivación del BEI para no admitir dicha solicitud de revisión e interpreta claramente que estamos ante un acto administrativo, de Derecho ambiental (el legislador de la Unión quiso atribuir al concepto de «Derecho medioambiental» un significado amplio, que no se limita a cuestiones relacionadas con la protección del medio ambiente natural en sentido estricto) y que tal decisión surtía efectos jurídicos definitivos frente a terceros, en particular frente al promotor de dicho proyecto, lo que hace que de acuerdo con el Convenio de Aarhus deba admitirse la solicitud de revisión de la decisión del BEI sobre la financiación del controvertido proyecto. Por consiguiente anula la decisión del BEI de no admitir la solicitud de revisión interna.
