Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda), de 10 de noviembre de 2022, por la que se resuelve una cuestión prejudicial en relación a la interpretación del artículo 6.3, de la Directiva 92/43/CEE de la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Asunto C‑278/21
Palabras clave: Red Natura 2000. Evaluación adecuada. Concepto de proyecto respecto de instalaciones ya autorizadas previamente.
Resumen: La cuestión prejudicial se plantea en el seno de un litigio entre asociación Dansk Akvakultur, que actúa por cuenta de AquaPri titular de una piscifactoría, y el Comité de Recursos en materia de Medio Ambiente y Productos Alimentarios de Dinamarca en relación con una resolución por la que se deniega la autorización para la continuación de la actividad de la citada piscifactoría. Esta piscifactoría autorizada desde 1999 se dedica a la cría de truchas arco iris produciendo la emisión o el vertido en el medio ambiente de nitrógeno, fósforo, cobre y antibióticos. Curiosamente se encuentra situada en la bahía de Småland, próxima a un lugar Natura 2000 que alberga varios tipos de hábitats naturales terrestres y acuáticos, además de varias especies de pájaros salvajes.
En 2006, solicitan autorización para aumentar en 0,87 toneladas la cantidad de nitrógeno que podía emitir su explotación, pasando de 15,6 toneladas a 16,47 toneladas.
La autoridad competente evaluó la cuestión y estimó que no existían, en el lugar de que se trata, hábitats naturales o especies de pájaros salvajes que fueran sensibles al nitrógeno y que pudieran, por consiguiente, verse afectados de forma apreciable por el proyecto autorizándolo.
La resolución fue impugnada y pese a entenderse que se no había tenido en cuenta, el efecto cumulativo en cuanto a las cantidades de nitrógeno que podían emitir tres piscifactorías vecinas, ese vicio no justificaba la anulación de la resolución.
Mediante resolución de 16 de diciembre de 2014, la autoridad competente concedió la autorización solicitada por AquaPri tras señalar, por una parte, que no se modificaba la cantidad de nitrógeno emitida por la piscifactoría perteneciente a esta respecto de la que se había autorizado mediante resolución de 27 octubre de 2006 y, por otra parte, que de una evaluación realizada posteriormente a la adopción de esta última resolución resultaba que esa piscifactoría y las tres piscifactorías vecinas consideradas conjuntamente no afectaban de forma apreciable al lugar Natura 2000 junto al que se encontraban.
La resolución de 16 de diciembre de 2014 fue impugnada ante el Comité de Recursos, que la anuló mediante resolución de 13 de marzo de 2018 al entender que no había sido precedida de una evaluación ajustada a los requisitos del artículo 6.3, de la Directiva 92/43, dado que esa evaluación se había referido a las repercusiones individuales del proyecto en cuestión, pero no había analizado si ese proyecto, considerado conjuntamente con las tres piscifactorías vecinas, podía afectar de manera apreciable al lugar Natura 2000 junto al que se encontraban esas diversas explotaciones y que la cantidad de nitrógeno emitida por esa piscifactoría, combinada con las cantidades emitidas por las tres piscifactorías vecinas, podía afectar de forma apreciable al lugar en cuestión.
Esta denegación es recurrida ante el Tribunal de Apelación que expone, que señala que, si bien la legislación danesa no precisa el sentido del concepto «proyecto» al que hace referencia el artículo 6.3, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, que este concepto es más amplio que el concepto de «proyecto» recogido en la Directiva de EIA, pero que tal jurisprudencia no le proporciona los elementos de interpretación necesarios para determinar si en el presente caso se encuentra ante un proyecto de este tipo.
Las dudas se suscitan con bases en que la solicitud de autorización que dio origen al litigio principal únicamente tenía por objeto permitir que la continuación de la actividad y que la repercusión medioambiental conjunta de esas diversas explotaciones sí se tuvo en cuenta, sin embargo, en el contexto de la evaluación que se llevó a cabo después, en virtud del artículo 6 de la Directiva 92/43, a fin de autorizar el Plan Nacional de Gestión de Cuencas Hidrográficas.
Con base en estos antecedentes el Tribunal de apelación plantea una serie de cuestiones predjudiciales.
Destacamos los siguientes extractos:
28. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la primera frase del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 debe interpretarse en el sentido de que la continuación, en condiciones no modificadas, de la actividad de una explotación que ya ha sido autorizada en fase de proyecto está sujeta a la obligación de evaluación prevista en esa disposición cuando, por una parte, la evaluación previa a esa autorización se haya referido únicamente a la repercusión de ese proyecto considerado individualmente, sin tener en cuenta su combinación con otros proyectos, y, por otra parte, dicha autorización supedite la continuación de la actividad a la obtención de una nueva autorización establecida por el Derecho interno.
33. Dicho esto, y como resulta igualmente del tenor de la primera frase del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43, la obligación de evaluación que esta disposición establece solo será aplicable cuando exista un plan o un proyecto.
34. Como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el concepto de «proyecto» en el sentido de dicha disposición, ese concepto es más amplio que los incluidos en las Directivas 85/337 y 2011/92, que remiten a la existencia de obras o de intervenciones que modifiquen la realidad física de un lugar. En efecto, dicho concepto comprende igualmente otras actividades que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesarias para la misma, puedan afectar de forma apreciable a ese lugar (véase, en ese sentido, la sentencia de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros, C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882, apartados 61 a 68 y jurisprudencia citada).
35. Sin embargo, cuando ya se ha autorizado en fase de proyecto una actividad que pueda afectar de forma apreciable a un lugar protegido, la continuación de esa actividad no puede considerase un proyecto nuevo o distinto que deba someterse a una nueva evaluación en virtud de la primera frase del artículo 6, apartado 3, (…)
36. En caso de continuidad y de identidad de la actividad, la continuación de esta deberá considerarse como un solo proyecto ya autorizado, y no deberá someterse a una nueva evaluación en virtud de la primera frase del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 (…)
38. En segundo lugar, es preciso señalar, no obstante, que ya que los Estados miembros están obligados a respetar el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 y, en concreto, la obligación de evaluación establecida en la primera frase de esa disposición, no sería admisible que no se derivase ninguna consecuencia jurídica del incumplimiento de esta obligación en el supuesto de que la autoridad o el órgano jurisdiccional nacional competente comprobara la existencia de tal incumplimiento en una resolución firme.
43. Además, en el supuesto de que un Estado miembro haya establecido, ya sea en un acto de alcance general o en un acto de alcance individual, que la continuación de una actividad ya autorizada deba someterse a una nueva autorización, la autoridad nacional competente estará obligada a subordinar aquella a una nueva evaluación con arreglo a los requisitos de la primera frase del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 cuando resulte que dicha actividad no se ha sometido aún a una evaluación apropiada, en cuyo caso esa autoridad deberá extraer todas las consecuencias de hecho y de Derecho que exija esa nueva evaluación en el contexto de la resolución que deba adoptar sobre la posible nueva autorización que haya de concederse.
44. Pues bien, en el presente caso, resulta del tenor de la presente cuestión prejudicial y de las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente resumidas en el apartado 16 de la presente sentencia que la autorización concedida el 27 de octubre de 2006 establecía que la continuación de la actividad de la piscifactoría objeto del litigio principal exigía la presentación de una nueva solicitud de autorización, a más tardar el 15 de marzo de 2014, como se establece en el artículo 70, apartado 2, del Decreto sobre la Autorización.
47. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la primera cuestión prejudicial que la primera frase del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 debe interpretarse en el sentido de que la continuación, en condiciones no modificadas, de la actividad de una explotación que ya ha sido autorizada en fase de proyecto no está sujeta, en principio, a la obligación de evaluación prevista en esa disposición. Sin embargo, cuando, por una parte, la evaluación previa a esa autorización se haya referido únicamente a la repercusión de ese proyecto considerado individualmente, sin tener en cuenta su combinación con otros proyectos, y, por otra parte, dicha autorización supedite la continuación de la actividad a la obtención de una nueva autorización establecida por el Derecho interno, esta última autorización deberá ir precedida de una nueva evaluación que cumpla los requisitos de dicha disposición.
48. Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la primera frase del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 debe interpretarse en el sentido de que, para determinar si es necesario someter la continuación de la actividad de una explotación que ya ha sido autorizada en fase de proyecto a raíz de una evaluación no conforme con los requisitos de esa disposición a una nueva evaluación que cumpla esos requisitos y, en caso afirmativo, para llevar a cabo esa nueva evaluación, se deberán tener en cuenta las evaluaciones llevadas a cabo en el intervalo, como las que han precedido a la adopción de un Plan Nacional de Gestión de Cuencas Hidrográficas y de un plan Natura 2000 referidos, en particular, a la zona en la que se encuentra el lugar que pueda verse afectado de forma apreciable por esta actividad.
50. Como se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un plan o proyecto de esa índole deberá someterse a ese tipo de evaluación cuando exista una probabilidad o un riesgo de que pueda afectar de forma apreciable al lugar en cuestión, condición que, teniendo en cuenta el principio de cautela, debe considerarse cumplida cuando no quepa excluir la existencia de una probabilidad o un riesgo de efectos perjudiciales apreciables en ese lugar sobre la base de los mejores conocimientos científicos en la materia, teniendo en cuenta, en particular, las características y condiciones medioambientales específicas de dicho lugar (…)
51. Además, en caso de que el plan o el proyecto controvertido se deba someter a esa evaluación, esta solo podrá considerarse apropiada si las constataciones, las valoraciones y las conclusiones que contenga presentan un carácter completo, preciso y definitivo, por una parte, y si permiten disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de ese plan o proyecto en el lugar en cuestión, por otra parte (…)
52. Por último, para determinar si es necesario someter un plan o un proyecto a una evaluación en virtud de la primera frase del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 y, en caso afirmativo, para llevar a cabo esta, deberán tenerse en cuenta las evaluaciones que hayan podido realizarse anteriormente si son pertinentes y si las constataciones, las valoraciones y las conclusiones que contienen presentan, asimismo, un carácter completo, preciso y definitivo. Sin embargo, la consideración de esas evaluaciones anteriores solo permitirá excluir la existencia de una probabilidad o de un riesgo de efectos perjudiciales apreciables del plan o del proyecto controvertido en el lugar afectado los datos científicos y medioambientales no hayan cambiado desde su realización, por una parte, y cuando no existan otros planes o proyectos que debieron tomarse en consideración, pero que no se tuvieron en cuenta, o no completamente o no correctamente, por otra parte (véase, en ese sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2020, Friends of the Irish Environment, C‑254/19, EU:C:2020:680, apartados 54 a 56 y jurisprudencia citada).
Comentario del autor:
Interesante sentencia en la que el TJUE responde a sendas cuestiones prejudiciales en relación con la interpretación del artículo 6.3 de la Directiva de hábitats que exige la evaluación adecuada de proyectos que afecten a Red Natura 2000. En esta sentencia señala que no puede considerarse como proyecto a tales efectos la continuación de una actividad ya autorizada a efectos de exigir la evaluación adecuada salvo que hubiese sido autorizada con una evaluación previa que no hubiera tenido en cuenta el efecto cumulativo con otros proyectos y tal autorización supedite la continuación de la actividad a la obtención de una nueva autorización. En tal caso, la evaluación adecuada que se lleve a cabo deberá además tener en cuenta las evaluaciones realizadas en el intervalo si esas evaluaciones anteriores son pertinentes y si las constataciones, las valoraciones y las conclusiones que contienen presentan un carácter completo, preciso y definitivo.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda), de 10 de noviembre de 2022, asunto C‑278/21.
