Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala ), de 8 de noviembre de 2022, por la que se resuelve la cuestión prejudicial en relación con la interpretación del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus y con el Reglamento 715/2007/UE, sobre la homologación de vehículos de motor en lo referente a las emisiones
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Asunto C‑873/19
Palabras clave: Aarhus. Acceso a la justicia. Legitimación. Emisiones de vehículos. Homologación. Dispositivos de desactivación.
Resumen: La cuestión prejudicial se plantea en el seno de un litigio entre una Asociación de defensa del medio ambiente, Deutsche Umwelthilfe (Asociación), y la Oficina Federal de Circulación de los Vehículos de Motor de Alemania (KBA), por la resolución mediante la que la KBA autorizó, en determinados vehículos fabricados por Volkswagen, el uso de un programa informático que reduce la recirculación de los gases contaminantes en función de la temperatura exterior.
El iter previo al planteamiento de las cuestiones prejudiciales puede resumirse de la siguiente manera:
VW comercializaba vehículos equipados con un motor diésel del tipo EA 189 Euro 5 (TDI) con una válvula de recirculación de gases de escape («válvula EGR»), con el fin de controlar y reducir las emisiones de óxidos de Nitrógeno NOx.
Estos vehículos llevaban incorporado un programa informático que accionaba el sistema de recirculación de los gases de escape según dos modos que se activaban dependiendo de si el vehículo circulaba por carretera o en la laboratorio para las pruebas de homologación. En condiciones normales de utilización, los vehículos de que se trata no respetaban los valores límite de emisión de NOx establecidos por el Reglamento n.º 715/2007. Durante el procedimiento de homologación de tipo CE de estos vehículos, Volkswagen además no declaró a la KBA la presencia de este programa informático.
El 15 de octubre de 2015, la KBA adoptó una resolución por la que consideró que el citado programa informático era un «dispositivo de desactivación», y ordenó a Volkswagen que retirara dicho dispositivo y que adoptara las medidas necesarias para garantizar la conformidad de tales vehículos con la normativa nacional y con la de la Unión Europea. A raíz de esta resolución, VW actualizó el citado programa informático. Mediante resolución de 20 de junio de 2016, la KBA autorizó el programa informático en cuestión y consideró que los dispositivos de desactivación que seguían instalados en los vehículos afectados eran lícitos.
Esta resolución fue recurrida por la Asociación ambiental que interpuso un recurso, primero administrativo aún no resuelto y posterior ante el Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Schleswig‑Holstein, solicitando que se anulase la resolución controvertida, entendiendo que tales vehículos estaban equipados con un dispositivo de desactivación ilícito ya que dicho dispositivo se activa cuando se alcanzan las temperaturas medias que se registran en Alemania. El Gobierno alemán alega que la Asociación carece de legitimación activa para impugnar la resolución controvertida y que, por consiguiente, su recurso es inadmisible, además de aducir que el programa informático en cuestión es conforme con el Derecho de la Unión.
El Tribunal alemán entiende que la Asociación no goza de legitimación activa ya que el recurso solo es admisible si el demandante alega que sus derechos han sido lesionados por el acto administrativo de que se trate ya que la prohibición de utilizar dispositivos de desactivación que reduzcan la eficacia de los sistemas de control de las emisiones, establecida en el artículo 5, apartado 2, primera frase, del Reglamento n.º 715/2007 e invocada por la Asociación, no confiere ningún derecho subjetivo a una persona física, puesto que esta disposición no tiene por objeto proteger a los ciudadanos considerados individualmente.
El mismo órgano judicial entiende que la Asociación tampoco puede fundar su legitimación activa en el artículo 9.3, del Convenio de Aarhus, puesto que esta disposición, en cuanto tal, carece de efecto directo. Por tanto, el citado artículo 9 no supone una excepción legal a la exigencia de un derecho subjetivo, en el sentido del artículo 42, apartado 2, primera parte de la frase, de la VwGO.
Así, el órgano jurisdiccional remitente considera que la admisibilidad del recurso depende de que la Asociación pueda fundar su legitimación activa en el Derecho de la Unión con base en la aplicación conjunta del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus y del artículo 47, párrafo primero, de la Carta.
De esta manera, el órgano judicial remitente necesita saber si procede interpretar el artículo 9.3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47, párrafo primero, de la Carta, en el sentido de que una asociación de defensa del medio ambiente puede impugnar la autorización administrativa de un producto como la que es objeto del litigio principal si el recurso interpuesto por dicha asociación pretende lograr que se cumplan una serie de disposiciones del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente que no generan ningún derecho subjetivo.
Destacamos los siguientes extractos.
46. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47, párrafo primero, de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una asociación de defensa del medio ambiente legitimada para ejercitar acciones judiciales en virtud del Derecho nacional no pueda impugnar ante un órgano jurisdiccional nacional una resolución administrativa por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.º 715/2007.
50. En primer lugar, es preciso dejar constancia de que una resolución administrativa por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.º 715/2007 está comprendida en el ámbito de aplicación material del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, puesto que constituye una «acción» de una autoridad pública que presumiblemente vulnera las disposiciones del «derecho medioambiental nacional».
52. Pues bien, la conclusión de que el Reglamento n.º 715/2007, y, en particular, su artículo 5, apartado 2, tiene tal objetivo medioambiental y, por tanto, forma parte del «derecho medioambiental» en el sentido del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no queda desvirtuada en modo alguno, contrariamente a lo que afirma el KBA, por el hecho de que dicho Reglamento haya sido adoptado sobre la base del artículo 95 CE (actualmente artículo 114 TFUE), que se refiere a las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
59. En segundo lugar, es preciso señalar que una asociación de defensa del medio ambiente legitimada para ejercitar acciones judiciales está comprendida en el ámbito de aplicación personal del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. A este respecto, procede recordar que, para ser titular de los derechos previstos por esta disposición, un demandante debe ser, en particular, «[miembro] del público» y reunir «los eventuales criterios previstos por [el] derecho interno».
62. Por lo demás, es preciso hacer constar que una asociación de este tipo también forma parte del «público interesado» en el sentido del artículo 2, apartado 5, del Convenio de Aarhus, que designa al público que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas en materia medioambiental o que tiene un interés que invocar en la toma de decisiones. Así, a tenor de esta disposición, debe considerarse que tienen tal interés las organizaciones no gubernamentales que trabajan en favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el Derecho interno.
63. En tercer lugar, (…) los Estados miembros pueden aprobar normas de tipo procedimental relativas a los requisitos necesarios para interponer tales recursos, en virtud de la facultad de apreciación que les ha sido conferida a los expresados efectos (…)
64. No obstante, en primer término, debe señalarse que, según el propio tenor del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, tales criterios se refieren a la determinación del grupo de personas titulares de un derecho de recurso, y no a la determinación del objeto del recurso, en la medida en que la citada disposición se refiere a la vulneración de las disposiciones del Derecho medioambiental nacional. De ello se deduce que los Estados miembros no pueden reducir el ámbito de aplicación material del citado artículo 9, apartado 3, excluyendo del objeto del recurso determinadas categorías de disposiciones del Derecho medioambiental nacional.
66. Por consiguiente, si bien es cierto que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus carece de efecto directo en el Derecho de la Unión y, por tanto, no puede ser invocado en cuanto tal en un litigio comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión para excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que sea contraria a dicho precepto, no es menos cierto que, por un lado, la primacía de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión exige dar, en la mayor medida posible, al Derecho nacional una interpretación conforme con las exigencias de tales acuerdos y, por otro lado, que la citada disposición, en relación con el artículo 47 de la Carta, impone a los Estados miembros la obligación de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión, en particular de las disposiciones de Derecho medioambiental (sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, apartado 45).
68. La imposición de los referidos criterios no puede privar a las asociaciones de defensa del medio ambiente de la posibilidad de instar el control del cumplimiento de las normas del Derecho medioambiental de la Unión, toda vez que, además, tales normas se orientan en la mayoría de los casos a la protección del interés general y no a la mera protección de los intereses de los particulares de manera individual y que dichas asociaciones tienen como misión defender el interés general (sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, apartado 47 y jurisprudencia citada).
71. De este modo, al negar a las asociaciones de defensa del medio ambiente el ejercicio del derecho de recurso contra una resolución por la que se concede o se modifica la homologación de tipo CE, la normativa procedimental nacional de que se trata es contraria a las exigencias que se derivan del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus y del artículo 47 de la Carta (véase, por analogía, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, apartado 52).
72. En particular, el hecho de que una asociación de defensa del medio ambiente, pese a estar legitimada para incoar los procedimientos judiciales a los que se refiere el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, no pueda acceder a la justicia para impugnar una resolución por la que se concede o se modifica la homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.º 715/2007 y, por tanto, a «una disposición del Derecho medioambiental nacional», en el sentido de dicho artículo 9, apartado 3, supone una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 47 de la Carta. No cabe considerar que tal limitación esté justificada.
75. Por consiguiente, corresponde al órgano jurisdiccional remitente interpretar el régimen procesal de los requisitos necesarios para interponer un recurso de manera conforme, en la medida de lo posible, tanto con los objetivos del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus como con el objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión, con el fin de permitir a una asociación de defensa del medio ambiente como Deutsche Umwelthilfe impugnar ante los tribunales una resolución por la que se concede o se modifica la homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.º 715/2007 (véase, por analogía, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, apartado 54).
81. Habida cuenta de todo lo anterior, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una asociación de defensa del medio ambiente legitimada para ejercitar acciones judiciales en virtud del Derecho nacional no pueda impugnar ante un órgano jurisdiccional nacional una resolución administrativa por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.º 715/2007.
82. Mediante su segunda cuestión prejudicial, letras a) y b), que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento n.º 715/2007 debe interpretarse en el sentido de que la «necesidad» de un dispositivo de desactivación, en el sentido de dicha disposición, debe apreciarse a la luz del estado de la técnica existente en la fecha de la homologación de tipo CE y si deben tomarse en consideración otras circunstancias distintas de tal «necesidad» a la hora de examinar la licitud de dicha dispositivo.
94. En tales circunstancias, y habida cuenta de que esta disposición debe ser objeto de interpretación estricta, procede considerar que la «necesidad» de un dispositivo de desactivación, a los efectos de la referida disposición, solo existirá cuando, en el momento de la homologación de tipo CE de ese dispositivo o del vehículo que va equipado con él, ninguna otra solución técnica permita evitar riesgos inmediatos de averías o accidentes en el motor que generen un peligro concreto durante la conducción del vehículo (sentencias de 14 de julio de 2022, GSMB Invest, C‑128/20, EU:C:2022:570, apartado 69; de 14 de julio de 2022, Volkswagen, C‑134/20, EU:C:2022:571, apartado 81, y de 14 de julio de 2022, Porsche Inter Auto y Volkswagen, C‑145/20, EU:C:2022:572, apartado 80).
95. Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento n.º 715/2007 debe interpretarse en el sentido de que un dispositivo de desactivación solo puede estar justificado, en virtud de la citada disposición, si se demuestra que dicho dispositivo responde estrictamente a la necesidad de evitar los riesgos inmediatos de averías o accidentes en el motor causados por un mal funcionamiento de un componente del sistema de recirculación de los gases de escape de tal gravedad que generen un peligro concreto durante la conducción del vehículo equipado con ese dispositivo. Además, la «necesidad» de un dispositivo de desactivación, a los efectos de la referida disposición, solo existirá cuando, en el momento de la homologación de tipo CE de ese dispositivo o del vehículo que va equipado con él, ninguna otra solución técnica permita evitar riesgos inmediatos de averías o accidentes en el motor que generen un peligro concreto durante la conducción del vehículo.
Comentario del autor:
Extensa y prolija sentencia en la que el TJUE hace una interpretación extensiva y favorable del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus respecto a la legitimación de Asociaciones en defensa del medio ambiente, señalando que los Estados miembros no pueden reducir su ámbito de aplicación material y que aunque el citado precepto carece de efecto directo en el Derecho de la Unión, la primacía de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión exige dar al Derecho nacional una interpretación conforme con las exigencias de tales acuerdos. El TJUE afirma que no cabe negar a las asociaciones ambientales el ejercicio del derecho de recurso contra una resolución por la que se concede o se modifica la homologación de vehículos cuando pueda ser contraria a la prohibición de uso de dispositivos de desactivación que reduzcan la eficacia de los sistemas de control de las emisiones, por ser contrario al Convenio de Aarhus y suponer además una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 8 de noviembre de 2022, Asunto C‑873/19.
